Государственная служба как профессиональная служебная деятельность

 

Государственная служба — явление многогранное, ее можно и следует рассматривать с разных сторон. Одной из таких граней яв­ляется ее деятельностная сторона. Это очень важная сущностная характеристика административной власти, раскрывающая ее профессионально-деятельностный потенциал. Не случайно данной проблеме в теории и практике государственной службы уделяется повышенное внимание. Профессионально-деятельностной стороне государственной службы посвящены труды ряда ученых-специали­стов, и прежде всего профессора А.И.Турчинова.

Именно профессиональная деятельность как, черта государст­венной службы, была официально закреплена в Российской Феде­рации законодательно еще в 1995 г. в первом федеральном законе о государственной службе.

Государственная служба — это не просто работа или деятель­ность. Это профессиональная служебная деятельность, принципиаль­но отличающаяся от всех других видов практической и духовной деятельности человека.

Опыт показывает, что государственная служба носит профес­сиональный характер по целям и качеству выполняемых действий, по эффективности исполнения своих функций. В то же время она носит политико-административный характер по результатам своей деятельности и правовой характер по своей сути.

В современном законодательстве России, в частности Феде­ральном законе № 58-ФЗ от 27 мая 2003 г. «О системе государст­венной службы Российской Федерации» (ст. 1, п. 1), государствен­ная служба определяется как «профессиональная служебная дея­тельность граждан Российской Федерации по обеспечению испол­нения полномочий:

1) Российской Федерации;

2) федеральных органов государственной власти;

3) лиц, замещающих должности Российской Федерации;

4) субъектов Российской Федерации;

5) органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

6) лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации».

Не умоляя роли и значения государственной службы как систе­мы, как института, как публично-правового отношения, законода­тель акцентирует внимание на профессионально-деятельностной стороне этого явления. Поэтому все аспекты регулирования госу­дарственной службы, связанные с ее профессионально-служебным характером, в рамках данной темы особенно актуальны.

До 1995 г. понятие «государственная служба» использовалось, как правило, в широком смысле — как любая профессиональная

умственная и организаторская деятельность человека (работника) в любой государственной организации — в органе государственной власти, в государственном учреждении, на государственном пред­приятии¹.

В узком смысле государственная служба рассматривалась как аппаратная деятельность в органах государственной власти. Именно такой подход был взят за основу нашими законодателями в 1995 г., когда разрабатывались и законодательно закреплялись правовые и организационные основы новой государственной службы России, когда формировалась новая модель отечественной государственной службы.

Анализ поставленной проблемы показывает, что опорными тер­минами официальной (легальной) формулировки государственной службы являются: «деятельность», «профессиональная служебная деятельность», «деятельность по обеспечению исполнения полно­мочий». Но ключевым словом все-таки является «деятельность».

Под деятельностью социология управления понимает способ существования и развития социальной действительности, проявле­ние общественно-трудовой активности. Деятельность обладает та­кими чертами, как: сознательность, целеполагание, результативность, продуктивность, контрпродуктивность, общественный характер.

Деятельность человека классифицируется по очень многим па­раметрам. Так, она может быть практической и духовной. В зави­симости от объекта она бывает политической, административной, социальной, экономической и т.д. По отношению к системам цен­ностей она может быть моральной и аморальной, законной и про­тивоправной.

 

По своему внутреннему характеру деятельность человека, соци­альной группы классифицируется на государственную, частную, кооперативную, смешанную и т.д. При внимательном рассмотрении в данной типологии мы находим черты такого важнейшего вида профессиональной деятельности, как государственная служба.

В структуре любой деятельности социологи выделяют: цель, средства, процесс, результаты деятельности,

По содержанию цели государственный службы могут быть соци­альными, экономическими, политическими, организационными, правовыми, идеологическими и др.

Социальные цели государственной службы, как уже отмечалось, обусловлены социальным характером государства и предназначени­ем государственной службы как социального института. В связи с этим органы государственной власти ставят перед государственной службой цели, направленные на реализацию обязательств государства по обеспечению безопасности и определенного уровня жизни граждан, удовлетворению их материальных и духовных потребно­стей, а также конституционных требований о государственной под­держке образования, здравоохранения, социального обеспечения, обеспечения занятости, охраны труда, помощи социальным груп­пам с низкими доходами. Социальные цели государственной служ­бы заключаются в выполнении конституционных требований о го­сударственной поддержке социальной сферы, реализации обязательств государства перед населением по обеспечению достойного уровня жизни, обеспечению правопорядка и благосостояния общества.

По данным социологического исследования, проведенного в 2002 г., государственные служащие России весьма невысоко оцени­вают ориентированность государственной службы на решение этих задач. О достаточной ее ориентированности на обеспечение право­порядка, например, заявили лишь 16,7% опрошенных служащих, на образовательные услуги — 9,8%, услуги в области здравоохранения — 7,0%, коммунальные услуги — 8,3%, поддержку социально неза­щищенного населения — 3,1%, защиту материнства и детства — 2,9%, воспитание подрастающего поколения — 1,6%. От 30 до 60% респондентов считают, что государственная служба ориентирована на решение этих социальных задач частично, а 19—65% характери­зуют ее как совсем не ориентированную на эти проблемы.

Политические цели государственной службы направлены на ре­шение общегосударственных задач управления, практическое ис­полнение полномочий и функций государства, укрепление правово­го социального государства, организационно-административное обеспечение органов государственной власти, создание условий для связи государственного аппарата с гражданским обществом и поли­тической элитой.

Экономические цели государственной службы связаны с повы­шением эффективности государственного регулирования экономи­ки, управлением государственной собственностью, поддержкой предпринимательства, а также со снижением затрат на содержание государственного аппарата.

Организационные цели — это организационно-техническое обес­печение органов государственной власти, профессионализация го­сударственного аппарата, совершенствование норм, правил, стан­дартов регулирования качественного и количественного состава го­сударственных служащих, их продвижения по службе, приведение структуры государственного аппарата в соответствие с задачами го­сударства и государственной службы.

Правовые цели отражают намечаемые результаты по реализации государственными служащими законодательства страны. Это преж­де всего правоприменение, обеспечение соблюдения законности в обществе, а также разработка специального законодательства о го­сударственной службе, создающего правовые основы функциониро­вания государственного аппарата, повышения правового статуса государственных служащих.

Что касается средств деятельности государственных служащих, то в этом качестве используются прежде всего административные (технологии управления), а также материальные (ЭВМ, множитель­ная техника, информация) и интеллектуально-духовные средства (идеи, традиции, правила).

Существуют значительные трудности с определением и оценкой результатов деятельности органов государственной власти и госу­дарственных служащих. Вопрос заключается в критериях оценки результативности труда чиновников и государственного аппарата в целом. Результаты нельзя оценивать по количеству принятых управленческих решений, разработанных проектов и аналитических записок, телефонных звонков, принятых посетителей, рассмотрен­ных жалоб и т.д. Результат деятельности государственных служащих — это качество принимаемых и реализуемых управленческих реше­ний, успехи в реализации социально-экономической и другой по­литики государства, высокий уровень жизни народа и авторитет страны на международной арене.

Что же такое «профессиональная» деятельность применительно к государственной службе? Чтобы определиться с этим понятием, следует обратиться к интерпретации терминов «профессионализм», «профессионал» и посмотреть, как они соотносятся с государствен­ной службой.

Никто не будет оспаривать тот факт, что государственная служ­ба — это профессия, требующая специальных знаний, умений и навыков, опыта работы. Следовательно, государственный служащий должен и обязан быть профессионалом.

Профессионал (от лат. professio — должность) — это работник высшего класса; специалист своего дела; человек, занимающийся чем-нибудь профессионально (в отличие от любителя). Профессио­нал не существует вне своей профессии, реальной практики.

Весьма важный вопрос, имеющий в социологии и практике ад­министрирования большое теоретическое и практическое значение: каковы признаки профессионализма?

Впервые с научной точки зрения их выделил английский спе­циалист в области менеджмента Миллерсон в 1964 году:

1) занятость на основе применения навыков, базирующихся на теоретическом знании;

2)специальное образование;

3)особая компетентность, гарантированная сданными экзаменами;

4)наличие определенного кодекса поведения;

5)членство в профессиональном союзе;

6)высокий социальный статус;

7)высокий уровень заработанной платы.

Итак, профессионализм — это реализованная способность ра­ботника (профессионала), направленная на максимально полное соответствие требованиям производственной среды и работодателя (администрации). Профессионализм представляет собой свойство, характерное только для профессионала, — это состояние его дело­вой активности.

Опыт показывает, что основными чертами профессионализма и профессионала являются:

• успешное выполнение своих должностных обязанностей;

• профессия (работа) для такого работника становится формой его собственной жизни;

• цели, нормы, условия социальной профессиональной среды выступают главными регуляторами трудового, служебного и повседневного поведения человека;

• выработка корпоративного личностного типа («управленец», «педагог», «военная косточка») и своего стиля деятельности («стиль М. Сперанского», «школа С. Королева»).

Профессионализм сегодня — это наиболее ценный товар на рынке труда. Конечно же, государственные служащие должны быть настоя­щими профессионалами своего дела, а их служебная деятельность должна отличаться высоким уровнем профессионализма и компетен­ции. Это требование не только закона, но и жизни, это внутренний моральный императив каждого государственного служащего.

В соответствии с этим профессионализм государственных слу­жащих означает высший уровень психофизических, психических и личностных изменений, происходящих в процессе длительного вы­полнения чиновником своих служебных обязанностей, обеспечи­вающих качественно новый, более эффективный уровень решения сложных управленческих задач.

Изучение проблемы показывает, что становление личности гос­служащего-профессионала происходит по трем направлениям:

1)изменяется вся система деятельности человека и на этой осно­ве формируется его профессиональное мастерство;

2)трансформируется его личность, что проявляется в формиро­вании у служащего соответствующих элементов профессионального сознания (появляется профессиональное мировоззрение);

3)изменяются соответствующие установки управляющего субъ­екта (госслужащего) к объекту деятельности, что проявляется в повышении уровня информированности об объекте, степени осознания своей ответственности за результаты административного управления.

Для государственных служащих профессионализм играет особо важную роль. Среди первостепенных организационных ценностей государственной службы профессиональную компетентность на первое место поставили и респонденты из числа государственных служащих (85% ответов), и эксперты (95,1%)'.

Государственная служба как профессиональная служебная дея­тельность принципиально отличается от других видов профессиональ­ной деятельности, существующих в госбюджетной сфере или в негосу­дарственном секторе. Отличительными признаками государственной службы как профессиональной деятельности являются следующие.

1. Главное, что отличает государственную службу, это то, что она выполняет прежде всего управленческую функцию, решает задачи государственного управления, являясь его механизмом. При этом она обеспечивает решение как общегосударственных политических за­ дач, так и частных задач государственного управления. Управленче­ская функция является основной и в профессиональной деятельно­сти чиновника.

Следовательно, управленческая деятельность представляет собой совокупность мер, выполняемых органами государственного управ­ления, а также организационных форм и методов работы государст­венных служащих и их субъективных качеств, определяющих стиль управления.

2. Государственный служащий является не просто наемным ра­ботником, а лицом, представляющим государство, выступающим от его имени и защищающим его интересы, а через него общества. Чи­новник — это человек не корпоративный, не ведомственный, а го­сударственный, хотя у него могут быть корпоративные, групповые интересы.

3. Государственная служба и государственные служащие обла­дают особым правовым статусом, подлежащим строгому государственно-правовому регулированию. Действующее законодательство дос­таточно четко определяет правовые основы государственной службы и правовой статус государственных служащих — их права, обязанно­сти, праоограничения, гарантии и т.д. В отличие от других работ­ников государственные служащие подпадают под нормы прежде, всего служебного, а потом уже трудового права. Теперь трудовое законодательство применяется на государственной службе опосре­дованно. Федеральные законы о государственной службе, служеб­ный контракт и должностной регламент регулируют государствен­но-служебные отношения.

4. На государственной службе существуют довольно серьезные правоограничения и запреты, ущемляющие в определенной мере права и свободы государственных служащих как граждан. Так, у них практически отсутствует правовое равенство между представи­телем нанимателя и государственным служащим (назначение на должность осуществляется как односторонний акт работодателя); существует запрет на публичные высказывания, суждения и оценки в отношении деятельности государственных органов и их руководи­телей; отсутствует право на забастовку; законодаельно прямо не запрещено, но фактически невозможно заниматься партийной дея­тельностью¹.

В качестве компенсации государственным служащим и членам их семей по закону положены и предоставляются особые основные и дополнительные государственные гарантии — по медицинскому, санаторно-курортному обеспечению, по государственным пенсиям и т.д. Таких гарантий нет у других работников.

5. Государственная служба строго субординирована и ранжирована. Государственная власть и ее служащие находятся в строго су­бординационных отношениях. Вследствие этого чиновники находятся на должностях, ранжированных на группы и категории должностей. Им присваиваются определенные классные чины гражданской службы, воинские и специальные звания, дипломатические ранги. Военная и правоохранительная службы имеют для своих служащих специальные знаки отличия, форму одежды. Подобного, как правило, нет в сфере профессиональной деятельности лиц, находящихся не на государственной службе.

Итак, государственная служба серьезно отличается от других видов профессиональной деятельности по ряду важнейших параметров.

Анализ содержания профессиональной управленческой деятель­ности государственных служащих дает основание для ее классифи­кации. Официально государственная служба РФ, будучи профес­сиональной служебной деятельностью, подразделяется на виды.

Под видом деятельности мы понимаем выполнение общих функций независимо от специфики общегосударственных органов. Вид деятельности указывает на то общие, что имеется в деятельно­сти государственных служащих ряда государственных органов, объ­единенных по какому-либо существенному признаку. Один из та­ких признаков — государственное управление определенной сферой общественной жизни и определенными социальными процессами. Этот критерий типологии управления является основным содержа­нием государственной гражданской службы Российской Федерации.

Со времен петровской «Табели о рангах» 1722 г. в России было принято деление государственных должностей на три вида деятельности — воинские, статские и придворные должности. Действую­щее законодательство РФ в чем-то сходно с дореволюционным и выделяет следующие виды государственной службы: гражданская, военная и правоохранительная.

Определение государственной гражданской, военной и правоохранительной службы дано в Федеральном законе № 79-ФЗ от 27 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ст. 5—7). Основные критерии разделения государственной службы на виды — это замещаемые должности и функции того или иного вида государственной службы.

Государственные должности государственной гражданской службы подразделяются на категории. Соответственно подразделяется и профессиональная служебная деятельность чиновников:

• руководящая деятельность («руководитель») — деятельность, связанная с непосредственным управлением каким-либо госу­дарственным органом или процессом (административным, производственным и т.д.);

• вспомогательная деятельность («помощники-советники»), предназначенная для содействия лицам, замещающим долж­ности руководителей, в реализации их полномочий и связан­ная с оказанием руководителям, главным образом, интеллек­туальной поддержки;

• деятельность организационно-административного характера(«специалисты»), в ходе которой осуществляется профессио­нальное обеспечение выполнения государственными органами установленных задач и функций, проявляются организатор­ские и административные способности, реализуются полно­мочия руководителей, оперативно решаются вопросы, постав­ленные высшими звеньями управления, достигаются конеч­ные результаты;

• обеспечивающая деятельность («обеспечивающие специалисты»), связанная с организационным, информационным, документационным, финансово-экономическим, хозяйственным и иным обеспечением деятельности государственных органов, с решением вопросов социально-бытового характера, как для самих государственных служащих, так и по отношению к на­селению, обществу.

Данная типология управленческой деятельности соответствует классификации должностей государственной службы, закрепленной

в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ст. 9).

Каждый из видов профессиональной государственной службы можно условно подразделить на отрасли, определяемые специали­зацией содержания служебной деятельности, полномочиями кон­кретных государственных органов. Например, в рамках гражданской службы можно выделить:

• управление экономическими процессами (Министерство эко­номического развития и торговли);

• управление финансово-бюджетной сферой (Министерство финансов);

• управление военной сферой (Министерство обороны);

• управление внешнеполитической деятельностью (Министерст­во иностранных дел);

• управление социальной сферой (Министерство здравоохране­ния и социального развития);

• управление образованием и процессами в сфере культуры (Министерство образования и науки) и т.д.

Правовые и организационные основы, а также принципы орга­низации и построения государственной службы по ее видам регули­руются специальными видовыми федеральными законами. В част­ности, правовые, Организационные и финансово-экономические основы государственной гражданской службы установлены Феде­ральным законом N° 79-ФЗ от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Круг лиц, профессиональная деятельность которых считается го­сударственной службой, составляют лица, замещающие государст­венные должности государственной службы. По Федеральному зако­ну «О государственной гражданской службе Российской Федерации» к государственным служащим относятся лица, замещающие должно­сти гражданской службы категорий «руководители», «помощники-советники», «специалисты» и «обеспечивающие специалисты».

Действующим законодательством определено, что государствен­ные служащие непосредственно не «исполняют», а «обеспечивают исполнение» полномочий государства, государственных органов и должностных лиц РФ. Исполняют эти полномочия политики (быв­шая категория «А»).

Под обеспечением исполнения полномочий государственных орга­нов мы понимаем прежде всего профессиональное обеспечение — прогностическое, аналитическое, интеллектуальное, организацион­ное, распорядительное, кадровое, информационное, координаци­онное, контрольное, материальное. Хозяйственное и техническое обеспечение — это, как правило, не государственная служба, по­скольку работники этого профиля, находясь в штате государственного органа на хозяйственной должности (водители, повара и т.д.) не занимают должность государственной службы, занесенную в реестр. Но в персонал государственного органа они входят.

Слово «обеспечивать» по «Словарю русского языка» С.И. Ожегова означают «сделать вполне возможным, действительным, реально выполнимым», гарантировать, делать возможным, создавать условия, снабжать».

В существующей практике государственной службы у нас ино­гда не совсем верно понимают эту норму, рассматривая «обеспече­ние» как «обслуживание» тех, кто занимает высшие должностные посты. Это неправильно — государственный служащий служит не руководителю государственного органа и не самому этому органу, а российской Конституции, государству и через него — обществу. Государственный чиновник не обслуживает своего начальника, а профессионально обеспечивает выполнение функций и полномо­чий государства и государственного органа, выражая волю народа.

Таким образом, государственная служба как профессиональная служебная деятельность представляет собой особую сферу деятель­ности служащих, определяемую разделением труда в области госу­дарственного управления, обособлением определенной социальной группы и наполненную управленческим содержанием. Главной функцией государственных гражданских служащих как профессио­налов является управленческая. Исходя из природы государствен­ной службы как профессиональной деятельности, на первый план выступает задача эффективного управления персоналом этой служ­бы в целях повышения уровня его профессионализма.

 

⇐ Предыдущая12345678910Следующая ⇒

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: