Теоретические проблемы государственной службы

 

История, теория и практика государственной службы показы­вают, что в настоящее время в сфере административной власти су­ществует ряд проблем теоретического характера, которые необхо­димо решать. Данная необходимость вызвана тем, что эти пробле­мы имеют прямой выход на практику государственного управления и от их решения зависит в конечном счете эффективность всей

системы государственной службы. К числу наиболее важных про­блем следует отнести:

• роль и место государственной службы в системе государственной власти и государственного управления;

• сущность, характер и предназначение государственной службы в стране;

• цели, задачи и функции государственной службы;

• типология (классификация) государственной службы;

• модели государственной службы;

• принципы построения и функционирования государственной службы.

Чтобы наглядно представить природу и предназначение госу­дарственной службы в системе государственной власти необходимо прежде всего определиться с ее сущностью.

Есть два подхода к сущностной характеристике государственной службы — институционально-правовой и политический.

Первый подход — правовой, смысл его состоит в том, что госу­дарственная служба рассматривается как социально-правовой инсти­тут. Его основная цель — обеспечивать интересы государства и об­щества. Его главные функции — административная и сервисная, по существу, не имеющие политического характера.

Второй подход — деятельностный, политический. Он заключа­ется в том, что государственная служба является профессиональной деятельностью по обеспечению полномочий Государственных орга­нов и поэтому носит политический характер.

Мы полагаем, что в полном объеме сущность государственной службы как социального явления не может быть однозначно оха­рактеризована ни с позиций правового, ни с позиций политическо­го подходов. Необходимо комплексное решение вопроса. Только в триединстве — профессиональная деятельность, социально-правовой институт и публично-правовое отношение — можно цело­стно и системно представить такое сложнейшее социальное явле­ние, как государственная служба.

Российский законодатель отдает предпочтение деятельностному подходу и определяет государственную службу прежде всего как профессиональную служебную деятельность.

Исходя из сущности государственной службы, представляется возможным определить ее характер.

По своей сути и своему происхождению государственная служба носит ярко выраженный публично-правовой характер. Именно закон и право (административное, трудовое, служебное) определяют пра­вовые и организационные основы и принципы государственной службы, устанавливают правовой статус государственных служащих, регулируют государственно-служебные отношения.

По своим социально-экономическим и политическим результа­там и последствиям государственная служба носит политический характер. По своему предназначению она носит административ­ный, управленческий и сервисный характер. Непосредственно же по качеству и эффективности выполняемой деятельности государст­венная служба носит профессиональный характер.

Одной из серьезных проблем государственной службы является определение целей, задач и функций¹ государственной службы. Сложность заключается в том, что если понятие и принципы госу­дарственной службы России легально определены и зафиксированы в действующем законодательстве, то ее цели, задачи и функции — нет. Поэтому «дерево целей» государственной службы по-прежнему остается проблемным и дискуссионным.

В научной литературе встречаются разные подходы к типологии целей государственной службы. Особый интерес в этом плане вызы­вают научные разработки профессора В.Д. Граждана. Наиболее час­то в литературе встречаются уровневая и отраслевая классифика­ции. С уровневой точки зрения цели государственной службы при­нято делить на стратегические, оперативные и текущие. Главная стратегическая цель административной власти — служить интере­сам государства, а через него — общества, народа, который соглас­но Конституции РФ (ст. 3) является «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации». Слу­жение государству и обществу, качественное обеспечение исполне­ния функций и задач государства, его органов и должностных лиц, повышение эффективности работы государственного механизма — главная цель государственной службы. Кроме того, перед государст­венной службой политической властью, в соответствии с политиче­ской и социально-экономической ситуацией в стране, ставятся среднесрочные и текущие цели.

С отраслевой или содержательной точки зрения все цели госу­дарственной службы подразделяются на политико-административ­ные, социальные, экономические, правовые, организационные.

Политико-административные цели государственной службы на­правлены на укрепление государства и государственности, исполни­тельной вертикали власти, на практическое осуществление функций государства и эффективное исполнение полномочий государствен­ных органов, на обеспечение единства и стабильности государст­венной власти в стране, на создание условий для связи государства с гражданским обществом, а в целом — на решение задач государ­ственного управления.

Социальные цели государственной службы обусловлены ее соци­альным характером и предназначением государственной службы как социального института. В свете сказанного государственные органы ставят перед собой цели выполнения конституционных тре­бований государственной поддержки социальной сферы — образо­вания, здравоохранения, пенсионного обеспечения, реализации со­циальных обязательств государства перед населением, регулирова­ния и предотвращения социальных конфликтов в обществе, обес­печения занятости на рынке труда и т.д. Одной из целей в этой об­ласти является обеспечение социальных гарантий для работников государственного аппарата и членов их семей.

Экономические цели государственной службы Направлены на по­вышение эффективности государственного регулирования эконо­мики и управления государственной собственностью, на поддержку предпринимательства, снижение затрат на содержание государст­венного аппарата и т.д.

Правовые цели государственной службы ориентированы на пре­творение в жизнь законов и иных нормативных актов государст­венной власти, на обеспечение законотворческой деятельности в стране, на создание правовых условий для организации и функцио­нирования государственного аппарата.

Организационные цели государственной службы направлены на организационно-техническое обеспечение органов государственной власти, на повышение уровня профессионализма и компетентности работников государственного аппарата, на приведение структуры и численности государственной службы в соответствие со стоящими задачами, на совершенствование норм, правил и процедур прохож­дения государственной службы.

 

В научной литературе встречаются различные трактовки сущно­сти и содержания функций государственной службы. Анализ вопроса показывает, что у нас пока отсутствуют четкие основания для опре­деления сущности и классификации функций государственной службы. Преобладает тенденция смешения функций государства и государственной службы, что не совсем оправданно.

Слово «функция» в переводе с латыни означает «круг деятель­ности» или направление деятельности по достижению определен­ной цели. В принципе каждый государственный орган, его струк­турное подразделение, каждый госслужащий имеет свою, характер­ную только для них функцию. Поэтому государственную службу можно охарактеризовать как совокупность конкретных функций всех государственных органов и государственных служащих.

В зависимости от критериев анализа структуры и содержания данного явления существует насколько вариантов классификации функций государственной службы.

• Первая классификация дается с точки зрения содержательной деятельности государственных органов и их служащих, и в соответ­ствие с ней государственная службы выполняет следующие основ­ные функции:

• управленческую (административную);

• организационно-распорядительную;

• правовую;

• сервисную;

• социальную;

• экономическую;

• культурную;

• воспитательную.

Вторая классификация, автором которой является В.Д. Граждан, отраслевая. Автор выделяет три группы функций: информацион­ную, организационную и технологическую. В информационную группу входят функции: познавательно-аналитическая, оценочно-экспертная, прогнозно-целевая, морально-правовая, документационно-архивная. В организационной группе выделяются функции: корпоративно-технологического обеспечения и коммуникативно-компьютерного обеспечения. К технологической группе относятся функции: подготовка государственных решений и их выполнение, принятие и реализация административных решений. Принятие го­сударственных решений — это прерогатива политической власти, а административных решений — государственной службы.

Третья классификация функций государственной службы дается с точки зрения ее граней (сущностных сторон). В этой связи выде­ляют функции государственной службы как профессиональной дея­тельности, как правового института, как социального института, как публично-правового отношения.

Ответственной функцией государственной службы как профес­сиональной деятельности является организация работы аппарата государственного органа, т.е. практическое осуществление государ­ственного управления в своей сфере ответственности. В рамках этой функции особое значение имеют процессы прогнозирования и планирования, организации, распоряжения, координации, инфор­мации, стимулирования, контроля, подготовки проектов государст­венных решений и их выполнение. Большое место также занимают вопросы профессиональной подготовки и переподготовки чиновни­ков, их ответственности и соблюдения служебной дисциплины.

Центральной функцией государственной службы как социаль­ного института выступает реализация интересов, прав и свобод граждан, а также производство государственных социальных услуг в области безопасности, образования, здравоохранения и т.д.

В рамках правовых функций на первый план выходят функции соблюдения Конституции РФ, реализации законов и иных правовых актов государства, разработки проектов законов и иных актов, в том числе о государственной службе, регулирования правового статуса государственных служащих.

Функции государственной службы как публично-правового от­ношения государства и служащего нацелены на правовую и социальную защищенность чиновников, на создание благоприятных правовых и иных условий прохождения государственной службы, на регулирование денежного содержания и численного состава го­сударственных служащих.

Четвертая классификация функций государственной службы связана с технологическими моментами государственного управле­ния. Ее сторонники справедливо исходят из того, что главной функцией государственной гражданской службы является государ­ственное управление. В соответствии с разверткой управленческого цикла (по А. Файолю) можно сформулировать следующие функции государственной службы: прогнозирование, организация, распоря­жение, координация, контроль.

Пятую классификацию дают представители юридической науки, которые понимают под функциями государственной службы прежде всего правоприменительную, правотворческую, правозащитную и регулирующую функции.

Как видим, спектр функций государственной службы достаточ­но широк, что свидетельствует о чрезвычайной важности этого ин­ститута власти в жизни государства и общества.

Проблема типологии государственной службы также сложна и не­однозначна. Государственную службу можно классифицировать по разным основаниям и критериям — внешним и внутренним. В систе­ме публичного государственного управления она занимает средин­ное положение, находясь между политической властью и местным самоуправлением. В рамках государственной власти государствен­ная служба представляет собой вторичную административную власть наряду с первичной политической властью (принцип дихо­томии власти).

Внутри себя государственная служба России с уровневой точки зрения подразделяется на Федеральную государственную службу и государственную службу субъектов РФ. По ветвям власти государ­ственная служба делится на законодательную (парламентскую), ис­полнительную и судебную государственные службы. По видам госу­дарственная служба дифференцируется на гражданскую, военную и правоохранительную.

Что касается моделей государственной службы, то также следует отметить их многовариантность. Мировой опыт государственного строительства показывает, что существуют административная, патийная, трудовая, либеральная, сервисная модели государственной службы. Это сущностная характеристика моделей. Как правило, в реальности они проявляют себя в смешанном виде при доминиро­вании одной из моделей. Так, в Советском Союзе была смешанная партийно-трудовая модель функционирования государственного аппарата. Актуален вопрос: по какому пути идет строительство со­временной российской государственной службы? На наш взгляд, сейчас у нас преобладает административная модель.

С другой стороны, с точки зрения прохождения госслужбы существуют две традиционные модели государственной службы — должностная и карьерная.

Особенностью должностной системы является наличие реестра государственных должностей госслужбы с четко определенными полномочиями и условиями их замещения. Основным критерием продвижения по службе выступает не выслуга лет, не опыт, а нали­чие специальных знаний и принадлежность к властной команде. Здесь имеются большие возможности для быстрого карьерного рос­та, но мало гарантий в смысле стабильности государственной служ­бы. Во многих случаях служба чиновников регулируется срочными служебными контрактами.

Для карьерной системы государственной службы характерны же­сткая иерархия должностей, классных чинов, а также широкий пе­речень государственных гарантий и привилегий. Чиновник в ходе пожизненной государственной службы последовательно проходит все этапы служебной карьеры. В условиях конкурсного отбора про­движение по службе носит плавный характер. Основным критерием продвижения при карьерной системе является выслуга лет при безупречной службе.

Преимущественно карьерная система государственной службы сейчас существует в Германии, Японии, Италии, а преимуществен­но должностная — в США, Великобритании, Швеции. Какая сис­тема или модель сформировалась в современной России? На наш взгляд, она смешанная: для категорий должностей «руководитель» и «помощник (советник)» — должностная, для категорий «специа­лист» и «обеспечивающий специалист» — карьераная.

И еще один важный вопрос теоретического характера — клас­сификация публичной службы в масштабе государства и общества. Решение данной проблемы требует, на наш взгляд, расширения представлений о системе служения граждан в институтах государст­ва и общества. Следует согласиться с точкой зрения кафедры госу­дарственной службы и кадровой политики РАГС при Президенте РФ, что понятием «государственная служба» не исчерпывается вся система служебной деятельности в государственных органах. В пирамиде власти государственная служба занимает центральное поло­жение. Это административная власть. Но выше ее находится госу­дарственно-политическая власть. Ее можно назвать «политическая служба». Нижний, наиболее приближенный к населению уровень власти — муниципальная служба в органах местного самоуправле­ния, структурно входящая в систему государственного управления, но не являющейся государственной службой. Исходя из этого, це­лесообразно, видимо, вести речь о публичной службе в институтах государства и общества.

Фактически эта служба в Российской Федерации состоит из трех уровней:

• публичная политическая служба;

• публичная государственная служба;

• публичная муниципальная служба.

Просто публичная политическая служба в отличие от двух других у нас не зафиксирована законодательно. Поэтому вопрос о классификации и месте государственной службы в системе государ­ственной власти нужно рассматривать шире — в контексте институ­тов всего государства и общества.

Таким образом, государственная служба как сложный социаль­но-правовой механизм, выполняющий в государстве и обществе многообразный набор жизненно важных функций, способна рас­крыть свой потенциал при условии, если будет базироваться на прочной научно-теоретической основе. Опыт государственного строительстве современной России показывает, что становление и развитие государственной службы Российской Федерации сопряже­но с целым рядом проблем теоретико-методологического характера, решение которых — насущная совместная задача ученых, полити­ков и администраторов.

 

 

⇐ Предыдущая12345678910Следующая ⇒

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: