Автономия образовательных учреждений

Одной из характерных особенностей именно сферы образова­ния является то, что образовательные учреждения автономны в своей деятельности. Формально это положение распространено на учебные заведения всех уровней образования. Но обычно понятие „автономии" используют применительно к высшим учебным заве­дениям и несколько реже к колледжам и техникумам, т.е. к учеб­ным заведениям среднего профессионального образования. Прак­тически никто не говорит об автономии школ, детских садиков или профессионально-технических училищ. И этому есть достаточно глубокие исторические корни.

Интересующиеся историей высшего образования могут обра­титься к журнальному варианту книги „История средневекового университета" [66,76]. Отметим только, что университет, как авто­номное сообщество преподавателей и студентов, независимое от го-

сударственной и (или) городской власти, обладающее правами са­моуправления, определения содержания обучения, проведения ис­следований, присуждения повсеместно признаваемых ученых сте­пеней, возник в Европе в эпоху раннего средневековья (а может Ьыть и еще раньше, история на этот счет „высказывается" доста­точно осторожно) и, как институт, сохранился до наших дней с минимальными изменениями.

Обратимся к недавнему прошлому нашей страны. В российских пузах принцип автономности восходит к университетскому уставу 1804 г., хотя его основные положения были реализованы еще при создании Московского университета (1755 г.). Университетская ав­тономия по Уставу 1863 г. [86] предполагала:

• выборность ректора Университетским Советом (Универси­
тетский Совет составляли под председательством ректора все
ординарные и экстраординарные профессора Университета)
на четыре года из ординарных профессоров Университета и
утверждение в сем звании Высочайшим приказом;

• выборность проректора сроком на три года из Профессоров
с утверждением Министром Народного Просвещения, выбор­
ность Инспектора из лиц, окончивших полный университет­
ский курс, с утверждением бессрочно также Министром;

• право Советов Университетов по представлениям факуль­
тетов и на основании их удостоверения утверждать в звании
Действительного Студента и в ученых степенях;

• право возводить в звание почетных членов лица, известные
покровительством наукам, или прославившиеся своими даро­
ваниями и заслугами, и выдать им дипломы на сие звание, с
утверждения Попечителя;

• освобождение университетов от платежа весовых денег за от­
правляемые по делам их письма и посылки, когда последние
весом не более пуда, от употребления гербовой бумаги и от
платежа крепостных и иных пошлин по совершаемым от име­
ни их актам и вообще по всем касающимся до них делам;

• наличие в университетах своей собственной цензуры для те­
зисов, рассуждений и иных учено-литературного содержания
сочинений и сборников, ими издаваемых;

 

Лекция 2. Общая характеристика системы образования России

2.5. Автономия образовательных учреждений

 

• возможность издания университетами периодических тру­дов ученого содержания и иметь собственные типографии и книжные лавки, на общем основании.

Эти принципы в той или иной степени отражались в универси­тетских уставах 1835 и 1863 гг. Устав 1884 г. поставил университеты в полную зависимость от государства, лишив их большинства прав, но в 1905 г. принципы автономности были вновь возрождены [31 j. В некотором смысле сейчас наблюдается очень похожая картина по­следовательного ограничения прав учебных заведений со стороны государства. Уместно напомнить в этой связи, с чем было связано возрождение университетской автономии в 1905 г.

Обоснование необходимости предоставления высшим учебным заведениям широкой независимости осознавалось государственны­ми деятелями еще в XIX в. и даже раньше. Она очень четко была изложена Н.Сперанским, который писал: „Раз государство хочет обеспечить обществу те бесконечные материальные и моральные благодеяния, которые приносит культура истинной науки, оно не может не считаться с особою природой этих столь чуждых соб­ственной его природе учреждений (университетов. — Примеч. авт.). Государство, дающее на них общественные средства, должно нало­жить на себя ряд самоограничений. Собственно говоря, его участие в управлении подобною научною высшей школой желательно лишь в тех пределах, в каких оно необходимо, чтобы предотвратить опас­ность потери внутренней свободы, которая грозит всегда коллеги­ям, поставленным вне всякого общественного контроля. Помимо же этого государственная власть без опасения погубить душу дела не может налагать на университетскую жизнь никаких правитель­ственных стеснений" [135].

Современные законодательные акты также реализуют принци­пы автономии вузов, которая предусматривает минимальное вме­шательство государственных органов в их деятельность на совре­менном уровне понимания допустимой степени такого вмешатель­ства. Эти принципы автономии распространены в настоящее время на все учебные заведения, а не только на университеты. Правда, степень автономии, хотя измерить ее довольно сложно, представ­ляется все же несколько меньшей, нежели в XIX в.

Автономия учебных заведений выражается в том, что для осу­ществления образовательного процесса, как основной цели своего создания, учебное заведение самостоятельно подбирает и расстав­ляет кадры, формирует (выбирает) программы обучения, осу­ществляет образовательную, научную, финансовую, хозяйствен­ную и иную деятельность в пределах, определенных законодатель­ством Российской Федерации и своим уставом. Экономический аспект автономии состоит в том, что учебное заведение самостоя­тельно:

• формирует внутреннюю структуру управления, создает
структурные подразделения (кроме филиалов);

• формирует кадровый состав работников;

• реализует различные виды уставной деятельности, в том чис­
ле предпринимательской;

• распоряжается доходами, полученными от осуществления са­
мостоятельной деятельности;

• арендует и сдает в аренду имущество, в том числе переданное
ему учредителем;

• учреждает организации различных типов;

• привлекает для обеспечения своей деятельности различные
финансовые источники за исключением кредитных ресурсов;

• реализует производимую продукцию, результаты работы,
оказывает услуги и др.

Сопоставив эти положения с соответствующими положениями, например, Университетского устава 1863 г., нетрудно увидеть их безусловную преемственность с поправкой на время. Есть некото­рые различия в части распоряжения доходами от осуществляемой деятельности, но об этом речь пойдет дальше.

Наличие такой автономии существенно ограничивает возмож­ности воздействия на образовательное учреждение со стороны го­сударственных органов управления образованием. Учебное за-иедение формально выступает как некая в значительной степени замкнутая единица, автономно функционирующая и самоуправля­емая по большинству направлений осуществляемой деятельности. Доступными для управленческого воздействия остаются всего три направления, три фактора, которые могут быть изменены органа-

 

Лекция 2. Общая характеристика системы образования России

2.5. Автономия образовательных учреждений

 

ми управления образованием, посредством чего может быть изме­нено и положение (состояние) образовательного учреждения. К та­ким факторам относятся следующие:

• общие условия функционирования учебного заведения, вклю­
чающие правовое пространство, систему налогообложения,
установление отношений собственности;

• объем выделяемых общественных ресурсов и основные на­
правления их использования, показатели численности уча­
щихся, обучающихся за счет этих ресурсов;

• контроль за соблюдением условий лицензии (аккреди­
тации).

Еще больше „образовательная" автономия была усилена тем, что законодательство обязывало учредителя строить свои взаимо­отношения с ним на договорной основе. Фактически этим поло­жением признавалось равноправие учебного заведения и его учре­дителя в построении взаимоотношений после того, как заведение создано. На практике такой договор предусматривал принятие обе­ими сторонами на себя определенных обязательств. В частности, учредитель принимал на себя обязательства:

• по определенному финансированию деятельности учрежде­
ния, научно-исследовательских работ и развития материаль­
но-технической базы учебных заведений;

• по финансированию отдельных программ и (или) проектов из
централизованных фондов Учредителя;

• по представлению интересов учебного заведения в органах
государственной власти и управления;

• по оказанию консультативных и методических услуг, обес­
печению справочно-информационными материалами и т. д.

Можно даже утверждать, что эти взаимные обязательства пре­вращали учредителя в партнера по совместной с учебным заведени­ем деятельности, сводя к минимуму функции администрирования.

Одновременно образовательному учреждению учредитель мо­жет предоставить (но может и не предоставить!) определенные пр§-ва по использованию закрепленного имущества и земельных участ­ков, по самостоятельному использованию прибыли, полученной от осуществления уставной деятельности, по привлечению дополни-

тельных источников финансирования уставной деятельности. Кро­ме того, учебное заведение может быть поставлено перед необхо­димостью участвовать в формировании централизованных фондов Учредителя.

Последнее обстоятельство, кроме подтверждения определенных отношений с учредителем, является еще одним свидетельством против статуса учебного заведения как некоммерческой организа­ции. Если учебное заведение ставится перед необходимостью пе­речислять часть своих доходов в централизованные фонды учре­дителя, то оно может это сделать только за счет прибыли, оста­ющейся в его распоряжении после уплаты налогов. Понятно, что такое перечисление не является расходованием средств, необходи­мым для обеспечения образовательной деятельности данного учеб­ного заведения. Больше всего это похоже на извлечение прибыли и ее распределение между учредителями (в данном случае одним учредителем). Тем не менее, практика создания и использования централизованных фондов в органах управления образованием су­ществует, средства в них образовательными учреждениями отчис­ляются.

На первом этапе принятия образовательного законодательства (в 1992 г.) автономия образовательного учреждения базировалась также на предоставленном праве самостоятельного распоряжения всеми бюджетными и внебюджетными средствами, а также доста­точно широкими правами по распоряжению переданным в опе­ративное управление государственным и муниципальным имуще­ством. Изменения, внесенные в образовательное и бюджетное за­конодательство, и особенно — разрабатываемые поправки к бюд­жетному законодательству заметно сокращают пределы автономии образовательных учреждений и организаций. Причем направлены эти ограничения, в основном, на усиление государственного управ­ления в сфере распоряжения ресурсами, бюджетными средствами и государственным имуществом.

Серьезным шагом на пути развития автономии в сфере образо­вания стало законодательное установление еще одной формы обра­зовательной организации — автономного учреждения. Судя по ос­новным его характеристикам, установленным Федеральным зако-

 

Лекция 2. Общая характеристика системы образования России

ном Российской Федерации „Об автономных учреждениях" [116], а также оценкам положений этого закона, содержащихся в некото­рых работах [122,123], возможности автономного учреждения в ча­сти распоряжения имуществом и доходами от своей деятельности и, соответственно, степень его автономности от учредителя будет заметно выше, нежели у „обычных" образовательных учреждений. Правда, говорить об этом пока приходится лишь в предположи­тельном ключе.

Лекция 3. Управление образованием

Организация управления в сфере обра­зования: структура управления, феде­ральные и региональные органы управ­ления образованием, функции управле­ния. Особенности управления образова­нием.

3.1. Введение. Общие вопросы управления

Образование в Российской Федерации представляет собой гро­мадную систему, насчитывающую более 140 тыс. организаций, в которых учатся и работают более 40 млн, человек. Такая боль­шая сфера деятельности не может существовать сама по себе без имаимодействия с другими сферами деятельности и государством и лице государственных институтов. Проблемы системы образова­ния затрагивают практически всех членов нашего общества —все мы являемся родителями, учащимися (бывает, что и одновремен­но), работниками системы образования, бабушками и дедушками и т. п. Следовательно, в сфере образования пересекаются интере­сы многих, если не всех субъектов общественных отношений, что, естественно, требует согласования этих интересов и их реализации. Сфера образования представляет собой не только множество организаций. Законом Российской Федерации „Об образовании" (статья 8) введено понятие системы образования. Система образо-и.чмия в Российской Федерации представляет собой совокупность и <аимодействугощих:

• преемственных образовательных программ и государствен­ных образовательных стандартов различного уровня и на­правленности;

Лекция 3. Управление образованием

3.1. Введение. Общие вопросы управления

 

• сети реализующих их образовательных учреждений незави
симо от их организационно-правовых форм, типов и видов;

• органов управления образованием и подведомственных им уч
реждений и организаций.

Взаимодействие этих элементов порождает способность си стемы оказывать образовательные услуги признаваемого государ ством и обществом качества, понятного уровня и содержания.

Для того чтобы система образования работала „ в одном направ лении", осуществляла необходимую обществу, государству и лич ности образовательную деятельность, ею необходимо управлять.

Существует достаточно много определений управления, на пример:

• управление — это совокупность мероприятий некоей органи­
зации (часто — государства), связанных с осуществлением ка­
кой-либо деятельности [159, с. 266];

• процесс планирования, организации, мотивации и контроля,
необходимый для того, чтобы сформулировать и достичь
целей организации. Управление — это особый вид дея­
тельности, превращающий неорганизованную толпу в эф­
фективную целенаправленную и производительную груп­
пу [71, с. 38-39];

• управление — это функция организационных систем, обеспе­
чивающая сохранение определенной структуры, сохранение
поддержания режима деятельности, реализации программы,
целей деятельности [2];

• управление выполняет объективно необходимую миссию по
организации, координации, согласованию, регулированию и
контролю всякого совместного труда людей. Применитель­
но к обширной и сложной сфере образования управление —
это целенаправленная деятельность всех субъектов по обеспе­
чению становления, оптимального функционирования и обя­
зательного развития каждого образовательного учреждения,
всех звеньев и системы образования в целом и т. д.

Обобщая эти определения, можно считать управлением обособ­ленную (1) деятельность, обеспечивающую (2) такую организацию основной деятельности, которая способствует достижению постав-

ленной перед этой основной деятельностью цели (3). Управление иозникает там, где существует несколько связанных общей деятель­ностью элементов (людей, организаций) и имеет место общая цель такой деятельности. Можно, разумеется, критиковать это обобщен­ное определение, но для целей дальнейшего изучения предмета его, на мой взгляд, достаточно.

Итак, управление представляет собой деятельность, характери­зующуюся следующими основными чертами:

• обособленная, осуществляемая отдельно от основной деятель­
ности специально выделенными для ее осуществления людь­
ми и (или) организациями в специально отведенное для этого
время. Иначе говоря, управление в образовании осуществля­
ется или должно осуществляться отдельно от образователь­
ного процесса (полезно вспомнить, что называется образова­
тельным процессом);

• обеспечивающая сохранение и поддержание образователь­
ного процесса посредством его планирования, организации,
мотивации преподавателей и учащихся и контроля за ходом
образовательного процесса;

• обеспечивающая достижение целей, стоящих перед системой
образования как в данный момент времени, так и в истори­
ческом (стратегическом) плане.

Из теории управления известно, что необходимость в управле­нии возникает там, где деятельность осуществляют два человека или более (см. [71]). Также правильно, наверное, утверждение о том, что если одну деятельность осуществляют две или более ор­ганизации, преследуя при этом единую цель, то ими также нужно управлять. В этом смысле множество организаций можно пред­ставить в виде большой разлапистой кляксы, которая втягивает одни „щупальца", выдвигает другие и при этом куда-то движется. Л нужно, чтобы она двигалась не куда-то, а в определенном на­правлении, к намеченной цели. Очень желательно, чтобы она до >той цели доползла. Для этого и нужно этой „кляксой" управлять.

Очевидно, что такой громадной системой, как образование, управлять просто необходимо, поскольку недостатка в самодея­тельности и новаторстве в образовании, как, впрочем, и в других

 

Лекция 3. Управление образованием

3.1. Введение. Общие вопросы управления

 

сферах, никогда не испытывалось (в этом и сила системы). Куда способна завести неупорядоченная (другой вопрос — насколько, ка­ким образом, кем) самодеятельность, сказать трудно. Можно пред­ставить последствия отсутствия управления в образовании.

Попутно отметим, что в теории и практике используются два термина: менеджмент и управление. Попытки разделить их осно­вываются на трактовке управления как бюрократического руко­водства, объектом которого служит административная надстройка над товаропроизводителем, а менеджмента — как сложного соци­ально-экономического, информационного и организационно-техно­логического явления, процесса деятельности, имеющего дело со сменой состояний, качеств объекта [92, с. 65]. С моей точки зре­ния, такое разделение является искусственным, поскольку прово­дит различие не по содержанию, а по степени технологической раз­работки процесса. Иными словами, менеджмент —это более техно­логичное управление. Следовательно, разница между управлением и менеджментом может рассматриваться как количественная, что позволяет в дальнейшем использовать эти термины как синонимы.

Управление выполняется субъектом — лицом или группой лиц, объединенной неким организованным образом.

Группа лиц, организация или несколько организаций, осуществ­ляющих основную деятельность, на достижение цели (целей) кото­рых направлена управленческая деятельность, называются объек­том управления. В качестве объекта управления могут выступать практически любые тем или иным образом выделенные множества лиц или организаций при условии, что их деятельность направ­лена на достижение единой цели, и цель эта осознана, выражена, приемлема, существует потребность в ее достижении.

Применительно к сфере образования можно иллюстрировать это следующим простым примером:

• существует цель в виде всеобщего среднего общего полного
образования хорошего качества;

• существует сеть школ, которые осуществляют обучение по
программам среднего общего полного образования;

• нужно, чтобы эти общеобразовательные школы давали тре­
буемое образование хорошего качества;

♦ необходимо управление всеми этими школами как объектом, дающим необходимое образование, для достижения постав­ленной цели.

Выделяется обычно три вида (или типа, не могу сказать точно) управления:

1) по параметрам нового состояния, достижение которого явля­
ется целью деятельности объекта управления, —управле­
ние по конечной цели для некоторого периода времени;

2) по параметрам состояния объекта управления и допустимым
отклонениям от этих параметров — управление по траектории
движения объекта управления (в данном случае имеется в
виду изменение параметров объекта во времени);

3) по „ценностям", т.е. воздействие на управляемый объект та­
ким образом, чтобы он в своей деятельности не нарушал неко­
торых заданных ценностных установок.

Последний вид управления представляется мне несколько ту­манным, но коллеги, не очень понятно объясняя его содержание, уверяют, что такое управление есть. Применительно к образова­нию управление по ценностям можно рассматривать как обеспече­ние такого функционирования системы образования, при котором нее желающие могут тем или иным образом получать образование (извините за тавтологию). С моей точки зрения, такое определе­ние подходит все же под первый или второй вид управления, что позволят рассматривать третий вид как избыточный.

Считается, что всякое управление должно решать следующие основные задачи.

Оценка состояния — определение места объекта управления относительно стоящих перед ним целей.

Планирование — определение путей (направлений) перемеще­ния объекта управления в новое состояние, более приближенное к стоящим перед ним целям.

Организация— создание необходимых условий, структур, коллективов, ресурсов и т. п. для выполнения запланированных мероприятий.

Мотивация — создание побудительных мотивов для людей, пыполняющих запланированные мероприятия.

 

Лекция 3. Управление образованием

3.1. Введение. Общие вопросы управления

 

Контроль результатов — проверка результатов выполненных работ с точки зрения достижения поставленных целей.

Схематически последовательность решения задач управления можно представить в виде рис. 3.1. Некоторые отклонения в тер­минах допущены для упрощения схемы:

• объединены „Организация" и „Мотивация", поскольку они
представляют собой работу субъекта управления с объектом
управления — осуществление управляющего воздействия;

• контроль на схеме заменен мониторингом, поскольку для
управления используется более широкий спектр информации
об объекте, нежели просто данные о ходе реализации путей
изменения состояния объекта.

Рис. 3.1. Общая схема управления

Процесс управления носит непрерывный характер — каждое воздействие вызывает изменение состояния объекта управления, что требует сопоставления с целью и повторения действий в той же последовательности.

Следует обратить внимание на то обстоятельство, что в задачах ■.правления нет места формулировке общей цели, стоящей перед объектом управления. Это очень важное положение означает, что иг и к формулируется иными системами, внешними по отношению, в минном случае, к образованию —государством, обществом, эконо­микой, работодателями и другими, т.е. теми субъектами, интере-i II которых пересекаются в сфере образования. Управление может " уществляться только при наличии сформулированной цели (или i к'скольких целей, если общая цель не сформулирована по тем или иным причинам). Собственно это и следует из определения управ-IH'пия. Можно возразить, что цели могут формироваться и в систе-н образования. Это верно, но следует учитывать, что это частные цели, ставящиеся в рамках общей цели функционирования системы образования. А эта общая цель не определяется системой образова­нии, поскольку сама система строится для достижения этой самой '■щей цели.

Вообще понятие цели сформулировать довольно трудно. Будем читать целью некоторое новое (в смысле —иное по сравнению с имеющимся в данный момент) состояние системы, в которое ее \\\ I.по перевести. Для этого нужно в соответствии с задачами, ко-горые решает управление, оценить существующее состояние отно-■ и сильно необходимого, спланировать нужные для этого мероприя-1ия или действия, организовать их выполнение, мотивировать лю-нй на выполнение этих действий, проконтролировать получаемые р'чультаты и вновь сопоставить состояние с необходимым.

¹ Гасто цель путают с процессом ее достижения или с работами, i иторые нужно выполнить в ходе этого достижения. Лучше всего ■ гановку цели можно представить на примере:

• современное состояние — пустырь;

• новое состояние — жилой дом со всей необходимой инфра­
структурой.

(Следовательно, целью является жилой дом, т. е. определенный

i.. шый результат, а работы, которые нужно выполнить (изыска-

проект, коммуникации, фундамент и т.д.), —это промежуточ-иыс пли частные результаты, которые будут получены в процессе |"<тижения основной цели и которые сами могут выступать част-

 

Лекция 3. Управление образованием

3.2. Структура управления образованием

 

ными целями на каком-то временном отрезке, но конечной целью не являются.

К формулировке цели предъявляются довольно простые, но не всегда выполнимые и не всегда выполняемые, требования.

Цель должна быть:

• конкретна;

• измерима;

• приемлема;

• реалистична;

• с определенными сроками достижения.

Иногда смешивают понятия цели и задачи. В самом деле, цель может выступать как проблема, требующая решения. Особенно это проявляется при постановке качественных целей вида „повысить, улучшить" и т.д. Поэтому и говорят, например, что стоит зада­ча повысить качество образования. В действительности задача со­стоит в том, чтобы ответить на те вопросы, которые возникают: в ходе работы по повышению качества и без ответа на которые качество повысить не удастся. В частности, например, если поста­вить цель довести качество подготовки экономистов до мирового уровня (вполне реальная постановка, кстати сказать), то задачами будут: определение этого мирового уровня, разработка способов со­поставления уровней подготовки и т. д. А достижение цели будет определяться мероприятиями: разработкой новых программ и тех­нологий обучения, написанием необходимых учебников и пр. Более подробно эти вопросы можно изучить в рамках проектного подхода к управлению.

Вооружившись этими представлениями, вернемся к предмету лекции — управлению образованием.

⇐ Предыдущая12345678910Следующая ⇒

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: