 |
Глава 4. Региональное планирование
|
|
|
|
Глава 4. РЕГИОНАЛЬНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ
4. 1. Понятие и особенности регионального планирования
Неоднородность (по различным признакам) или чрезмерная величина территории обусловливают, с точки зрения определенных целей изучения или практической деятельности, необходимость членения территории страны на части — регионы.
Регион — это определенная, отличающаяся от других территорий по ряду признаков и обладающая некоторой целостностью (взаимосвязанностью составляющих ее элементов) территория.
Регионы выделяются из территории в соответствии с определенными целями и задачами. В различных науках и областях практической деятельности используются свои определения и принципы выделения регионов. Для экономики имеет значение выделение регионов с позиций административного и экономического управления, места в территориальном разделении труда, функционирования рынков труда, товаров и услуг, типичности социально-экономических проблем и т. п.
Например, Основные положения региональной политики в Российской Федерации, утвержденные Президентом страны в 1996 г., содержат следующие определения региона: это "... часть территории Российской Федерации, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий. Регион может совпадать с границами территории субъекта Российской Федерации либо объединять территории нескольких субъектов. В тех случаях, когда регион выступает как субъект права, под ним понимается только субъект Российской Федерации". [1]
Преобладающей тенденцией в эволюции современных государств является постепенная децентрализация государственной власти, передача все большей части государственных функций, в том числе в области планирования, от центра к регионам. Во всех странах, за исключением самых маленьких (Андорра, Лихтенштейн и т. п. ), существует один или более уровней государственного регионального управления.
|
|
|
При этом следует различать:
· региональное планирование, осуществляемое центральными (федеральными) органами государственной власти в отношении регионов, что соответствует государственному (макро-) уровню;
· собственно региональное планирование, реализуемое региональными органами государственной власти (субъектами Федерации) в отношении территорий, которые находятся под их юрисдикцией.
При планировании на уровне региона, как и на макроуровне, действующим лицом является ассоциированный собственник. Поэтому региональное планирование имеет много общего с макроэкономическим, но в то же время существенно от него отличается.
Учитывая это, региональное планирование можно определить как организованную деятельность, осуществляемую региональным органом государственной власти (или по его поручению) для:
а) подготовки решений и мероприятий, соответствующих компетенции регионального органа власти, которые будут им реализовываться на территории, находящейся под его юрисдикцией;
б) согласования решений и взаимодействий низших звеньев системы управления (административных районов и муниципальных образований в составе региона) между собой и с региональным органом власти в интересах развития региона и его составляющих как одного целого, в соответствии с целями и задачами, определенными на федеральном и региональном уровнях.
Особенности регионального планирования обусловлены компетенцией региональных органов власти и определяются им из трех возможных статусов региона в вертикали государственной власти:
1) имеют собственную сферу полномочий (административная автономия, экономическая самостоятельность), законодательно закрепленных на общегосударственном уровне;
|
|
|
2) подчиняются центральным властям как проводники их политики;
3) находятся в процессе перехода от полного подчинения административной автономии.
Экономическая самостоятельность регионов нужна, чтобы:
♦ самостоятельно осуществлять разработку планов социально-экономического развития территории и их реализацию;
♦ вести региональное хозяйство с учетом местных традиций, обычаев, особенностей, включая и обустройство муниципального хозяйства (совместно с органами местного самоуправления);
♦ способствовать изысканию дополнительных источников средств для своего развития;
♦ способствовать более активному, более эффективному решению социальных проблем. [2]
Возможности государственного вмешательства в региональное развитие в большинстве стран регламентируются конституциями (основными законами) и специальными законами, определяющими разграничение полномочий между центральными и региональными государственными властями.
Государственное вмешательство в региональное развитие осуществляется в странах с самым разнообразным государственно-политическим устройством. При этом федеративные государства отличаются от унитарных (с централизованным руководством) тем, что регионы — субъекты Федерации обладают в них большими правами, чем регионы в унитарных государствах. [3]
В большинстве федеративных государств регионы не обладают полным суверенитетом. Они не имеют права выходить из состава Федерации, не обладают верховенством своих законов над федеральными, лишены права самостоятельно осуществлять внешнеэкономические связи. Четко просматривается интеграция права — единообразие правового регулирования.
Эти особенности государственного устройства отражаются на компетенции региональных органов власти, осуществляющих региональное планирование, как следствие — на конкретизации целей, объектов, субъектов и механизмов реализации разрабатываемых планов. В то же время в общем виде интерпретация цели, объекта и субъекта регионального планирования совпадает с макроэкономическим представлением о них.
|
|
|
Таким образом, компетенция региональных органов власти выступает своеобразным ограничением в процессе регионального планирования. При всем разнообразии форм регионального планирования в разных странах можно выделить и общие черты.
Сравнительно редкими являются примеры разработки и особенно законодательного утверждения национальных планов пространственного (территориального) развития. Но практически во всех странах независимо от их масштаба разрабатываются имеющие правовую базу планы регионов, агломераций, городов (в том числе в форме программ). При этом делается акцент на " физическое планирование", т. е. планирования инфраструктуры, развития городских территорий, охраны окружающей среды и т. д. Это отнюдь не случайно, именно в этих областях роль государственного и общественного контроля особенно важна.
Разумеется, планы регионального развития в странах с многоукладной экономикой не могут быть директивными наподобие тех, которые строились в СССР. Они в основном индикативные (рекомендательные). Однако те части планов, которые адресуются государственному сектору, определяют размещение важнейших объектов инфраструктуры, условия охраны природной среды и т. п., имеют обязательный характер. В целом план представляет собой форму консенсуса, согласования интересов многих экономических и социальных субъектов. Построение и обсуждение планов осуществляется с участием его непосредственных исполнителей, что способствует урегулированию конфликтов и расширению делового сотрудничества для достижения общих целей. Таким образом, планы и плановая деятельность — это существенная часть институциональной структуры регулирования регионального развития.
Для разработки прогнозов и планов развития региона необходимо осуществлять анализ его социально-экономического положения, рассматривая его с двух позиций. С одной стороны — определение места, роли и функций региона в системе единого общегосударственного комплекса с учетом формирования и реализации региональных интересов. С другой — характеристика самого региона с выделением критериев и показателей, отражающих экономические, социальные, исторические, этнонациональные, демографические, природно-ресурсные и экологические характеристики.
|
|
|
Особенности планирования отраслей социальной сферы, здравоохранения, образования, жилищно-коммунального хозяйства, культуры — их территориальный характер, что обусловливает необходимость разработки именно планов с учетом их региональной специфики.
Региональное планирование тесно связано с бюджетной политикой. В основе бюджетов (годовых и среднесрочных) всегда лежит план или прогноз развития соответствующей территории. Нередко разработка регионального плана (программы) выступает как необходимое условие получения средств из государственного бюджета, а в Европе — средств из структурных фондов Европейского Союза. Планы развития региона должны учитывать систему региональных налогов, субсидии и дотации.
В рыночной экономике региональное планирование, как и макроэкономическое, представлено:
· региональными социально-экономическими программами;
· бюджетным планированием;
· региональными заказами;
· целевыми комплексными программами;
· планированием развития государственного сектора региональной экономики.
В рамках регионального планирования необходимо решать вопросы экологически безопасного размещения и развития производства, рационального использования природных ресурсов, сохранения и восстановления экосистем.
Для решения крупномасштабных и острых проблем (например, противодействие обнищанию и резкому имущественному расслоению населения, ликвидация последствий стихийных бедствий, экологических и техногенных катастроф и т. п. ) требуется участие федеральных органов государственной власти. [4]
|
|
|
