Спойлерное конфликтное управление в Анголе. Миротворческая

Миссия КМООНА II.

Мирные соглашения ангольских конфликтных сторон в Лиссабоне (Португалия) 31 мая 1991 г., достигнутые при посредничестве Португалии и участии наблюдателей СССР и США, имели целью прекращение пятнадцатилетней гражданской войны в Анголе и переход страны к миростроительству. Лиссабонские соглашения были вызвано комплексом многоуровневых причин.

Во-первых, конфликт в Анголе был затяжным, в котором ни одна из сторон не могла одержать военную победу и который зашел в тупик. После провозглашения 11 ноября 1975 г. национальной независимости в Анголе, государстве на юго-западе Африки и бывшей колонии Португалии, шла гражданская война, прерывавшаяся кратковременными договоренностями о прекращении огня. Ангольский затяжной конфликт имел  этнополитический характер. Сторонами конфликта были правительство Анголы, представлявшее правящую партию МПЛА (Народное движение за освобождение Анголы), УНИТА (Национальный союз за полное освобождение Анголы) и ФНЛА (Национальный фронт освобождения Анголы). Все стороны конфликта ранее принимали участие в антиколониальной борьбе.

   МПЛА первоначально следовало коммунистической идеологии, ориентировалось на страны социалистического лагеря и внутри страны опиралось на культурные слои городского населения, преимущественно народности амбунду. С 1977 г. МПЛА (лидеры: Агостиньо Нето, с1979 г.- Жозе Эдуарду душ Сантуш), под влиянием опыта СССР, преобразовалось в партию МПЛА-Партия труда (МПЛА-ПТ) и провозгласило курс на социализм, однопартийную демократию и национализацию основных отраслей экономики. До 1991 г. правительство Анголы следовало данному курсу.   УНИТА (лидер - Жонас Савимби), созданный на основе вооруженной повстанческой группировки, первоначально придерживался левой антиколониальной ориентации и опирался на народность овимбунду. В ходе гражданской войны УНИТА эволюционировал вправо, принял прозападную ориентацию и занял крайнюю антикоммунистическую и антисоветскую позицию. ФНЛА (лидер – Холден Роберто) также был правой националистической партией, но представлял интересы народности баконго. Противодействие общему противнику в лице правительства Анголы привело к тому, что УНИТА постепенно подчинил себе военные силы ФНЛА.

Два главных антагониста ангольского вооружённого конфликта - правительство Анголы и УНИТА – контролировали различные территории страны и имели боеспособные армии. Правительство Анголы контролировало столицу своей страны – Луанду, территории нефтедобычи и газодобычи и города-порты. Под контролем УНИТА находились провинции, богатые  алмазными месторождениями, а также часть районов сельскохозяйственного производства. Боеспособности армий содействовали международные союзники конфликтных сторон. СССР и Куба поддерживали правительство Анголы и, соответственно, МПЛА, а союзниками УНИТА и ФНЛА были США, ЮАР и Заир.

На стороне правительственных войск сражался регулярный кубинский контингент, солдат МПЛА обучали советские и кубинские специалисты. СССР обеспечивал материально-техническое оснащение армии МПЛА. Побережье Анголы патрулировалось кораблями советского ВМФ, а в Луанде находились пункт материально-технического обеспечения советских боевых кораблей, частей морской пехоты и советская авиабаза. Благодаря помощи СССР, армия МПЛА имело передовое на тот период вооружение: бронемашины БРДМ -2, танки Т-54 и ПТ-76, ракетные установки залпового огня БМ-21 и БМ-14, вертолёты МИ-8, истребители МиГ 17-Ф и МиГ -21МФ, миномёты, современное стрелковое оружие, боеприпасы. Советские военные специалисты, покинувшие Анголу в 1992 г., выполнили свой интернациональный долг и подготовили высоко боеспособную правительственную армию. УНИТА также имела боеспособные войска, усиленные подразделениями ЮАР и Заира. Через эти страны США оказывали основную помощь войскам УНИТА. С их территорий в руки  сторонников Савимби попадали оружие, боеприпасы, продовольствие. На вооружении УНИТА находились танки, боевые бронированные машины, РСЗО, зенитные установки, минометы, огромное количество стрелкового оружия и противопехотных мин. Солдат УНИТА обучали американские специалисты. [59]  

При росте военных потерь участников ангольского конфликта, массовой гибели гражданского населения, потоках беженцев, разрушении гражданской инфраструктуры и экономики, ни одна из конфликтных сторон в преддверии лиссабонских соглашений не могла одержать военную победу.

Во-вторых, программная эволюция МПЛА создавала  возможность компромиссного урегулирования ангольского конфликта. В период независимости Анголы МПЛА эволюционировало от партии марксистско-ленинского типа к социально-демократической партии, ориентированной на демократию, рынок и социальную защиту населения. На данный поворот повлияли начавшиеся демократические преобразования в СССР, именуемые перестройкой.  Обновленная конституция Анголы (март 1991 г.) закрепила принцип многопартийной демократии и исключила положение об МПЛА как руководящей силе ангольского общества. Перспектива многопартийности создавала условия диалога и достижения компромиссов между конфликтными сторонами и возможность трансформации УНИТА и ФНЛА в партии парламентского типа.

В-третьих, окончание эпохи холодной войны на рубеже 80-90-х гг. сопровождалось снижением конкуренции СССР и США в конфликтных регионах мира и поворотом к международному сотрудничеству. В 1998 г. начались переговоры Анголы, Кубы, ЮАР и США о политическом урегулировании конфликтов на Юго -Западе Африки, которые завершились соглашениями. Они стали основанием учреждения в январе 1989 г. Контрольной миссии ООН в Анголе I (КМООНА I)   для наблюдения за полным выводом кубинских войск с территории Анголы   и практического осуществления резолюции 415 Совета безопасности ООН по Намибии, предусматривающей вывод из Анголы войск ЮАР. Вместе с миротворцами ООН контроль вывода иностранных войск из Анголы осуществляли военные наблюдатели из СССР и США. Успешное завершение миссии КМООНА I в мае 1991 г. не означало окончания гражданской войны в Анголе, но было ступенью для достижения мирных соглашений между конфликтными сторонами.[60]  

Лиссабонские мирные соглашения 1991 г. предусматривали прекращение гражданской войны в Анголе, легализацию УНИТА, создание единой ангольской армии и проведение свободных выборов под контролем ООН. Лиссабонскими соглашениями устанавливался 18-месячный переходный период, в течение которого каждая сторона  частично демобилизует свои войска и объединит остальные части в национальную ангольскую армию. В конце этого периода должны были состояться парламентские и президентские выборы. Соглашения не содержали положения о представительстве стороны, проигравшей выборы, в министерствах и губернаторствах в высоко централизованной государственной системе. Хотя посредники лиссабонских соглашений настоятельно предлагали различные варианты долевого участия во власти, конфликтные стороны верили в свою одностороннюю победу на будущих выборах и потому отклонили эти предложения.

На переговорах в Португалии правительство Анголы неохотно приняло роль  ООН в области мониторинга и содействия осуществлению мирного соглашения. Определение роли и масштаба  участия ооновских миротворцев в миростроительном процессе были результатом жесткого переговорного процесса. Если УНИТА настаивала на введение в Анголу крупных миротворческих сил с активным мандатом контроля соглашений, то ангольское правительство, опасаясь нарушения своего суверенитета, выступало за ограниченное присутствие миротворцев. Правительственная позиция возобладала на переговорах и нашла отражение в лиссабонских соглашениях.  

В соответствии с лиссабонскими соглашениями, с мая 1991 г. по февраль 1995 г. ООН осуществляла миротворческую миссию, именуемую Контрольной миссией Организации Объединенных Наций в Анголе II (КМООНА II).[61]   (Паспортные данные КМООНА II представлены в Таблице 3). Миротворцы КМООНА II выполняли ограниченные задачи и имели малую самостоятельность. Задачи охватывали контроль за прекращением огня, контроль за ангольской полицией в течение периода прекращения огня, наблюдение за проведением выборов в Анголе и проверка их результатов (см.: Таблица 3). Миссия не имела в своём составе военных миротворческих сил («голубые каски») и не принимала активного участия в военной демобилизации конфликтных сторон. В выборе стратегий спойлерного конфликтного управления миротворцы КМООНА II зависели от решений внешних политиков, прежде всего США.

Конфликтные стороны сами проводили военную демобилизацию, которая не была завершена. К маю 1992 г. 70 % из 160 000 солдат  находились на сборных пунктах, но только 6 000 были демобилизованы. К выборам 29-30 сентября 1992 г. демобилизовалось значительно большее число  правительственных войск, чем солдат УНИТА. Тем не менее, обе стороны сохраняли  боеспособные армии. В период с января по сентябрь 1992 г. наблюдались многочисленные нарушения режима прекращения огня. По данным наблюдателей КМООНА II, не менее 16  инцидентов могли привести к возобновлению крупномасштабных военных действий.[62]   Конфликтные стороны не стремились завершить демобилизацию до выборов и сохраняли контроль над своими армиями.

В отличие от позиции западных дипломатов в Анголе,  до конца лета 1992 г.  американские  политики проявляли большее беспокойство в отношении готовности правительства Анголы участвовать в миростроительном процессе, нежели относительно УНИТА. Наибольшее беспокойство у американских политиков вызывало сомнение в способности ангольского правительства принять своё поражение на будущих выборах, что могло бы привести к кризису выполнение лиссабонских соглашений. Одновременно недооценивалась признаки угрозы миростроительному процессу со стороны УНИТА и его лидера Ж. Савимби. Под прикрытием  лиссабонского соглашения УНИТА размещал свои войска и склады оружия по всей стране, включая районы, которые раньше не занимал. Кроме того, по слухам, УНИТА расположил свои вооруженные батальоны на границе с Заиром. Слухи подтверждались американским осведомителем из ближайшего окружения Савимби о планах УНИТА быстрого военного наступления и вооружённого захвата власти в Анголе.

В переходный ангольский период был нарушен военный баланс между конфликтными сторонами. Процесс расквартирования действовал в пользу УНИТА. Армия УНИТА сохранила свою дисциплину и оставалась единой силой, способной к быстрой мобилизации для боевых действий. Генералы Савимби сообщили ему, что власть в Анголе может быть захвачена внезапной военной атакой – мнение, которое Савимби передал официальным лицам в Вашингтоне в августе 1992 г., то есть  за два месяца до ангольских выборов.[63]  

По мере приближения выборов, политики США стали опасаться спойлерного потенциала Савимби. Опросы общественного мнения свидетельствовали о снижении популярности Савимби среди ангольского электората и повышении вероятности ого проигрыша на выборах. В начале сентября 1992 г. помощник американского госсекретаря по Африке Г. Коэн и его португальский коллега отправились в Анголу, чтобы убедить Савимби и действующего президента Ж.Э. душ Сантуша поделиться властью после выборов. Если душ Сантуш сдержанно выразил интерес к данному предложению, то Савимби откликнулся на него с показным энтузиазмом. Хотя общий план действий на случай проигрыша выборов Савимби не был принят конфликтными сторонами, у западных посланников сложилось впечатление о Савимби как конъюнктурном спойлере, способным интегрироваться в миростроительный процесс.

Парламентские и президентские выборы в Анголе проходили в установленные сроки 29-30 сентября 1992 г. Выборы осуществлялись прямым и тайным голосованием. В целях снижения межэтнической напряженности, в парламентских выборах применялась система пропорционального представительства – по общенациональному списку и от провинций.  Миротворцы КМООНА II предприняли меры предотвращения мошенничества на выборах. Представители конкурирующих  партий присутствовали на 5800 избирательных участках и в каждом муниципальном, провинциальном и национальном избирательном центрах. Представители партии подписали листы результатов выборов на каждом уровне, что увеличивало период подсчета голосов. Несмотря на отдельные нарушения, международные наблюдатели ООН оценили выборы в Анголе как прошедшие без запугивания и мошенничества. Надёжность результатов выборов подтверждали данные   экзитпола. По итогам парламентских выборов партия МПЛА набрала 53,7 % голосов (129 мест в парламенте), а партия УНИТА – 34,1 % голосов (70 мест в парламенте). Остальные голоса распределились между другими партиями, включая ФНЛА. На президентских выборах Ж. З. душ Сантуш получил 49,5% голосов, а его противник Ж. Савимби – 40,07 % голосов. Возникла необходимость проведение второго тура президентских выборов, которые должны были состояться через 30 дней.

Проблемы стали возникать по мере поступления предварительных результатов голосования из провинций в национальный избирательный центр. Первые результаты были получены из столицы Анголы Луанды, оплота МПЛА, где данная партия и душ Сантуш получили подавляющее  большинство голосов избирателей. Савимби и УНИТА сразу же выступили с публичным пяти- страничным заявлением, содержащим обвинения адрес  власти в фальсификациях и предупреждение в завуалированных терминах, что УНИТА в случае проигрыша выборов возобновит гражданскую войну. Когда результаты голосования в других провинциях, поддерживающих УНИТА, не помешали победе МПЛА, УНИТА вывел своих генералов из совместного командования вновь  создаваемой объединенной ангольской армии. Савимби отказался встретиться с международными наблюдателями, осудил КМООНА II за «предвзятость» и игнорировал международные призывы к разумности и сдержанности. Затем его армия начала атаки по всей Анголе, захватывала  большие территории и уничтожала  правительственные склады оружия.

Международный ответ на действия лидера УНИТА отличался непоследовательностью.  ООН настаивала на продолжении президентских выборов в Анголе и осудила Савимби за попытку помешать выборам. США настоятельно призывали Савимби использовать установленные механизмы расследования своих жалоб на выборах. Одновременно министр иностранных дел ЮАР П. Бота посетил Савимби и в одностороннем порядке  предложил план отсрочки президентских выборов, которым должно предшествовать создание правительства национального единства. США быстро избрали аналогичный план: оказать давление на МПЛА для создания коалиционного правительства, чтобы умиротворить Савимби.

Американская реакция на действия лидера УНИТА определяла западную стратегию в отношении спойлерства Савимби. Интерпретируя его действия как  конъюнктурного спойлера-политика, была избрана стратегия побуждения, которая лишь усиливала агрессивность Савимби. С 1992 г. под его руководством УНИТА продолжала попытки нанести военное поражение  армии ангольского  правительства и избегала переговоров с МПЛА. Лишь через два года под давлением международного сообщества Савимби вернулся к  межангольскому диалогу о возобновлении миростроительного процесса.        

   Переговорам, проходившим в столице Замбии Лусаке в октябре 1994 г., предшествовали поражения УНИТЫ в сражениях с вновь мобилизованной армией правительства Анголы, американское дипломатическое признание правительства Анголы во главе с президентом душ Сантушем, введение ООН санкций против УНИТА и гибель в затяжной гражданской войне более 300 тысяч ангольцев. Соглашения о продолжении миростроительного процесса, принятые в Лусаке с участием Савимби, не были выполнены, поскольку УНИТА вновь обратилась к продолжению гражданской войны. Возобновление войны свидетельствовало о неудачи спойлерного конфликтного управления, применённого КМООНА II.

Неудача миссии КМООНА II была обусловлена ошибочным выбором стратегии конфликтного управления в отношении спойлерства  Савимби и его сторонников в УНИТА. Поскольку после лиссабонских соглашений СССР сворачивал своё военное присутствие в Анголе, главную роль в ошибочном выборе стратегии сыграли США, в зависимости от которых находилась КМООНА II.

Избранная высшей американской администрацией во главе с тогдашним президентом Дж. Бушем стратегия побуждения к миру Савимби поддерживалась убеждением в его безусловной лояльности США, основанной на давних связях Савимби с амереканскими оборонным ведомством и спецслужбами. Вашингтонские связи Савимби не позволяли США использовать к нему принуждение. США исключали вероятность, что один из подписантов Лиссабонских соглашений отвергнет компромиссное урегулирование ангольского конфликта.

Стратегия Вашингтона по побуждению к миру Савимби ставилась под сомнение должностными лицами США в Анголе, включая посла Э. Де Джарнетта. С самого начала миссии КМООНА II дислоцированные в Луанде дипломатические работники  поставили диагноз проблемы, связанной с личностью и амбициями Савимби. Они полагали, что личность Савимби определяет его восприятие ангольского  конфликта в терминах «все или ничего» и что сочетание расизма, паранойи и мании величия определяют его  пониженную чувствительность к рискам и затратам ресурсов   в стремлении завоевать  власть в Анголе. Местные дипломаты советовали американскому госдепу применить ультиматум к Савимби в форме угрозы использования американской военной силы против УНИТА. Де Джарнетт утверждал, что стратегия побуждения  к миру в отношении Савимби потерпит неудачу.[64]  

Однако, возобладала ошибочная точка зрения администрации в Вашингтоне, что Савимби якобы не желает подрывать миростроительный процесс, но стремится получить более выгодную сделку, и что ограниченные стимулы (участие в коалиционном правительстве) способны умиротворить его. Когда Савимби, обладавший боеспособной армией, вышел из-под контроля США и отверг результаты парламентских и президентских выборов в Анголе 1992 г., обнаружилась ошибочность выбора стратегии спойлерного управления. Одним их следствий данной ошибки была неготовность КМОНА II противодействовать конъюнктурному спойлерству.  Первоначальный выбор миротворцами стратегии побуждения убедил Савимби, что международное сообщество, скорее всего, отложит применение стратегии принуждения к миру.

Изменение соотношения силовых позиций МПЛА и УНИТА  в переходный период также противоречило стратегии побуждения к миру. К октябрю 1992 г. незавершенная военная демобилизация конфликтных сторон значительно укрепила УНИТА и убедила Савимби, что УНИТА может выиграть войну. Савимби  недооценил решимость и способность МПЛА бороться в вооружённом конфликте. Если бы Савимби, будучи конъюнктурным спойлером, был слабым в военном отношении перед выборами в октябре 1992 г., у миротворцев КМООНА II  возрастала бы возможность интегрировать Савимби и УНИТА в миростроительный процесс стратегиями социализации и принуждения. Однако Савимби продолжал бойкотировать выборы. Он также сохранял бесперебойные источники доходов через контроль УНИТА месторождений алмазов и поддержку со стороны некоторых из его соседей - Мобуту в Заире и  радикалов в вооруженных силах ЮАР,  - которые продолжали снабжать УНИТА оружием, боеприпасами и топливом для ведения войны.

В противодействии конъюнктурным спойлерам стратегия побуждения дает обратный результат. В ангольском случае последующие события подтвердили данную зависимость. Созданная ООН миссия КМО0НА III (1995-1997)  не смогла предотвратить переход УНИТА к партизанским и террористическим формам борьбы. В 1998-1999 гг. правительственные войска Анголы предприняли массированное наступление на позиции УНИТА, и в 2002 г. после гибели Савимби новое руководство УНИТА приняло условия урегулирования конфликта, продиктованные МПЛА. За процессом разоружения и интеграции УНИТА в миростроительный процесс наблюдали представители ООН, Португалии, США и Российской Федерации. В 2002 г. в Анголе завершилась многолетняя гражданская война.

  Следовательно,  стратегия побуждения, применённая миротворцами  в Анголе против спойлерства  Савимби и его сторонников  в УНИТА не обеспечила безопасность сторонников восстановления мирных отношений и  оказалась не эффективной. Против  конъюнктурных спойлеров может быть успешным сочетание стратегий социализации и принуждения.