 |
"Административные дела, не отнесенные к компетенции иных судов, подведомственны общим судам" или 39 страница
|
|
|
|
В современных условиях упрощенное судопроизводство является формой осуществления правосудия, которая имеет специфические черты, возникшие в связи с переходом общества на новый уровень развития информационных технологий и необходимостью организации способа взаимодействия в судопроизводстве, отвечающего динамике происходящих общественных процессов.
При этом упрощенное судопроизводство при наличии законных оснований в необходимых случаях может быть трансформировано в ординарное (общее) судопроизводство. Принятое в рамках упрощенного производства решение после вступления его в законную силу по своим правовым последствиям ничем не отличается от обычного судебного решения, в том числе и порядком исполнения.
Особую комбинацию критериев - предметного и формального - использовал законодатель для выделения в КАС РФ производства по административным делам о вынесении судебного приказа (гл. 11. 1). Судебный приказ - это судебный акт, вынесенный судьей единолично на основании заявления по требованию взыскателя о взыскании обязательных платежей и санкций (ч. 1 ст. 123. 1 КАС РФ). С одной стороны, приказное производство относится к одной из форм упрощенного производства, поскольку вопрос о выдаче приказа решается в упрощенной форме вне судебного заседания. С другой стороны, приказное производство выделяется по предметному признаку исходя из особой категории споров по требованию взыскателя о взыскании обязательных платежей и санкций.
Таким образом, административное судопроизводство как процессуальная форма представляет собой нормативно-установленный порядок, структурированный как система производств, включающих совокупность правил и условий отправления административного правосудия. Наибольшую дифференциацию оно получает по предметному критерию. Использование этого критерия для построения системы качественных судебно-административных процедур позволяет законодателю максимально учесть специфику административных споров с целью их эффективного и справедливого разрешения.
|
|
|
Дифференциация административного судопроизводства на виды судопроизводства и производства по отдельным категориям административных дел, с одной стороны, привела к значительному усложнению структуры судебно-административного процесса, а с другой стороны, сделала процесс более гибким, учитывающим особенности отдельных категорий административных дел.
В этом структурном измерении правовое оформление системы административного судопроизводства в судах общей юрисдикции и судах специальной юрисдикции (арбитражных и военных) характеризуется определенным своеобразием.
23. 2. Система судебно-административных производств
по отдельным категориям дел в общем суде
Порядок осуществления административного судопроизводства в общих судах первой инстанции регулируют два вида правовых норм:
1) общие нормы, устанавливающие общие правила административного судопроизводства, обязательные для любой процедуры судебного разбирательства и разрешения любой категории административных дел (разд. I - III " Общие правила производства в суде первой инстанции" КАС РФ);
2) специальные нормы, определяющие особенности видов отдельных производств, выделяемые в зависимости от специфики:
а) отдельных категорий административных дел - разд. IV " Особенности производства по отдельным категориям административных дел" КАС РФ и
б) способа ведения судебного производства - разд. V " Упрощенное (письменное) производство по административным делам" КАС РФ и гл. 11. 1 КАС РФ, регулирующая производство по административным делам о вынесении судебного приказа.
|
|
|
В соответствии с КАС РФ в системе административного судопроизводства в зависимости от природы материальных правоотношений материально-правового статуса стороны, инициирующей спор, характера и оснований рассматриваемых требований выделяется два вида судопроизводства:
1) судопроизводство по административным делам о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающим из административных и иных публичных правоотношений (далее в целях сокращения - судопроизводство по административным делам о защите нарушенных прав). Этот вид судопроизводства обозначен в ч. 2 ст. 1 КАС РФ, в соответствии с предписаниями которой в рамках этого вида судопроизводства выделяется шесть видов особых, или специальных, производств по отдельным категориям административных дел (гл. 21 - 26). Такого рода производства характеризуются наличием собственных правил и определенными изъятиями из общего процессуального порядка и могут рассматриваться как особые, или специальные, по отношению к общему (ординарному) судопроизводству;
2) судопроизводство по административным делам об обязательном судебном контроле за соблюдением прав и свобод при реализации отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям (далее - судопроизводство по административным делам об обязательном судебном контроле). Этот вид судопроизводства предусмотрен ч. 3 ст. 1 КАС РФ, исходя из положений которой законодатель выделяет шесть особых, или специальных, производств по отдельным категориям административных дел (гл. 27 - 32). Особенность этого судопроизводства состоит в том, что оно предназначено для проверки законности и санкционирования судом определенных действий органов публичной власти и их должностных лиц.
В рамках этих производств суд осуществляет правоприменительную деятельность по принятию в судебном заседании решений (даче санкций) о реализации отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям, ограничивающих права и законные интересы граждан и организаций.
|
|
|
Эти властные административные требования выражаются в административных действиях и решениях, которые характеризуются рядом особенностей:
- носят односторонний и принудительный характер;
- являются неблагоприятными для граждан и организаций и затрагивают их права и свободы;
- не исполняются гражданами и организациями в добровольном порядке;
- административные органы в силу закона не могут принудить граждан и организации к их исполнению без санкции суда.
В результате возникает конфликтная ситуация, обусловленная тем, что у административного органа отсутствует полномочие, обозначаемое в теории административного права как " привилегия предварительного исполнения". Отсутствие этой прерогативы не позволяет органу или должностному лицу без санкции суда осуществить принудительные действия (например, поместить иностранца, подлежащего депортации или реадмиссии в спецучреждение, осуществить госпитализацию гражданина в недобровольном порядке в психиатрическое учреждение, приостановить деятельность политической партии и др. ). В силу использования этой конструкции судопроизводство по делам об обязательном судебном контроле может быть обозначено также как судопроизводство по делам о судебном санкционировании, или просто судебное санкционирование.
Таким образом, судебное санкционирование как самостоятельный вид административного судопроизводства представляет собой деятельность суда по принятию решений (даче санкций) о применении отдельных мер принудительного характера, ограничивающих права и законные интересы частных лиц, которая осуществляется в целях проверки законности их ограничения.
Разграничение между судопроизводством по административным делам о защите нарушенных прав и судопроизводством по административным делам об обязательном судебном контроле (судебном санкционировании) как самостоятельными видами административного судопроизводства может быть проведено по двум основным критериям:
1) по субъектам, инициирующим судебный процесс:
|
|
|
а) судопроизводство по делам о защите нарушенных прав инициируется по общему правилу частными лицами (гражданами и организациями); административными ответчиками выступают органы публичной власти и иные субъекты, наделенные публичными полномочиями;
б) судопроизводство по делам о судебном санкционировании инициируется органами публичной власти и иными субъектами, наделенными публичными полномочиями; административными ответчиками выступают граждане и организации;
2) по специальным целям судопроизводства:
а) судопроизводство по делам о защите нарушенных прав имеет первоочередной и непосредственной целью защиту прав и законных интересов граждан и организаций от неправомерных актов органов публичной власти и иных субъектов, наделенных публичными полномочиями, средством реализации которой является контроль законности;
б) судопроизводство по делам о судебном санкционировании непосредственной целью имеет проверку законности принудительных административных мер в связи с возможным неправомерным ограничением ими прав и свобод граждан и организаций.
Несмотря на имеющиеся различия оба эти судопроизводства обладают всеми необходимыми признаками самостоятельного вида административного судопроизводства, представленного целой группой особых производств. В КАС РФ законодатель включил в производство по делам об обязательном судебном контроле ряд дел, относимых ранее в ГПК РФ к делам особого производства, а также к производству по делам, возникающим из публично-правовых отношений. Наличие спора о праве в этих делах, как и в делах особого производства, господствующая процессуальная доктрина до принятия КАС РФ не признавала. Включив эти дела в производство по делам об обязательном судебном контроле, законодатель не установил в КАС РФ для их рассмотрения и разрешения каких-либо изъятий из искового административного судопроизводства. Такой подход законодателя оправдан, поскольку сущность этого производства как судебного санкционирования состоит в разрешении судом спорного вопроса о применении мер принуждения и совершения действий, ограничивающих права и свободы человека. Таким образом, оба вида судопроизводства в рамках административного судопроизводства имеют своим предметом спор о праве административном, являют собой судебный процесс, в котором разрешается спор (agere iudicium) и определяются законодателем как исковые. Соответственно входящие в них производства по отдельным категориям административных дел носят исковой характер.
Исходя из этого модель системы административного судопроизводства в общем суде в соответствии с КАС РФ может быть представлена следующим образом:
|
|
|
1. Ординарное (полное) административное судопроизводство:
1. 1. Судопроизводство по делам о защите нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов граждан и организаций, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, включает:
- производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части (гл. 21);
- производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих (гл. 22);
- производство по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации (гл. 24);
- производство по административным искам в Дисциплинарную коллегию Верховного Суда РФ (гл. 23);
- производство по делам об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости (гл. 25);
- производство по делам по искам о компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок (гл. 26).
1. 2. Судопроизводство по делам об обязательном судебном контроле за соблюдением прав (судебное санкционирование):
- производство по административным делам о приостановлении и запрете деятельности общественных объединений (гл. 27);
- производство по делам о временном размещении иностранного гражданина, подлежащего депортации и реадмиссии, в специальном учреждении (гл. 28);
- производство по делам об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы (гл. 29);
- производство по делам о госпитализации в недобровольном порядке в психиатрическое учреждение (гл. 30);
- производство по делам о госпитализации в недобровольном порядке в противотуберкулезную организацию (гл. 31);
- производство по административным делам о защите интересов несовершеннолетнего или лица, признанного в установленном порядке недееспособным, в случае отказа законного представителя от медицинского вмешательства, необходимого для спасения жизни (гл. 31. 1);
- производство по делам о взыскании обязательных платежей и санкций (гл. 32).
2. Упрощенное (письменное) судопроизводство (гл. 33).
3. Производство по административным делам о вынесении судебного приказа (гл. 11. 1 КАС РФ).
Таким образом, система административного судопроизводства в России является одной из самых дифференцированных не только среди государств постсоветского пространства, но и в мире. В ее рамках структурируется 13 видов производств, выделяемых исходя из особенности природы материального правоотношения (спора), характера и основания рассматриваемых требований. В то же время КАС Армении в разд. V " Особые производства" регламентирует пять видов судопроизводств, среди них производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов и производство по делам о привлечении к административной ответственности. АПК Грузии выделяет также пять видов особых производств, а КАС Украины - 18.
23. 3. Система судебно-административных производств
в специализированных судах России
Судопроизводство в арбитражных судах в настоящее время подразделяется на два вида, предусмотренных Конституцией РФ - гражданское судопроизводство (ст. 28 АПК РФ) и административное судопроизводство (ст. 29 АПК РФ). Наряду с этим основным подразделением судопроизводства в АПК РФ и процессуальной доктрине продолжает использоваться классификация, которая не отвечает современным представлениям о природе административного судопроизводства как искового производства, нашедшим воплощение в КАС РФ.
Согласно этой классификации в арбитражных судах выделяются следующие виды судопроизводств:
1) общее исковое производство - возбуждается путем предъявления иска для разрешения спора о праве. Исковое судопроизводство считается основным видом производства в арбитражных судах. В порядке искового производства арбитражные суды рассматривают возникающие из гражданских правоотношений экономические споры и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности (разд. II АПК РФ). Соотношение искового и неисковых производств в процессуальной доктрине трактуется в соответствии со старыми канонами как соотношение общих правил арбитражного процесса и специальных норм, устанавливающих особенности рассмотрения отдельных категорий дел по сравнению с исковыми делами. При этом несмотря на то, что Конституция РФ провозглашает административное судопроизводство самостоятельной формой осуществления судебной власти, в АПК РФ и господствующей доктрине оно относится всего лишь к категории специальных производств, что не соответствует его конституционному статусу;
2) производство по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, т. е. по сути дела административное судопроизводство, статус которого неправомерно принижен до второстепенного и производного. При этом в отличие от модели, используемой в КАС РФ, административное судопроизводство не рассматривается в силу старых стереотипов как исковое;
3) особое производство, в котором объектом судебной защиты считается не спорное субъективное право, а охраняемый законом интерес одного субъекта права (дела об установлении фактов, имеющих юридическое значение);
4) производство по делам о несостоятельности (банкротстве) выделяется в отдельное ввиду сложности структуры;
5) упрощенное производство: в доктрине считается, что оно определяется бесспорным характером заявленного требования или его незначительным размером;
6) иные производства - по делам об оспаривании решений третейских судов и о выдаче исполнительных листов на принудительное исполнение решений третейских судов, по делам о признании и приведении в исполнение решений иностранных судов и иностранных арбитражных решений, по делам, возникающим в связи с исполнением актов арбитражных судов. Установление для данных дел дифференцированного правового порядка возбуждения, рассмотрения и разрешения обосновывается так же, как и по другим производствам, своеобразием подлежащего судебной защите права или законного интереса.
В арбитражном суде система производств по отдельным категориям споров в административном судопроизводстве имеет в своей основе модель, от использования которой в общих судах современный законодатель отказался. Согласно этой модели дела, возникающие из административно-правовых отношений, рассматриваются по общим правилам искового производства, предназначенным для разрешения гражданских споров в порядке гражданского судопроизводства, с изъятиями и дополнениями из этого общего порядка, установленными для административного судопроизводства. Эта модель исходит из преодоленных отечественным законодателем устаревших представлений об отсутствии спора о праве в делах, возникающих из административно-правовых отношений, и принципиальной невозможности административного иска.
Кроме того, система производств по отдельным категориям дел, возникающих из административно-правовых отношений, в арбитражных судах включает дела об административных правонарушениях в смысле ст. 2. 1 КоАП РФ, которые в КАС РФ не относятся к предмету административного судопроизводства. С учетом этих особенностей система производств по отдельным категориям административных дел, разрешаемых в арбитражных судах, в соответствии с АПК РФ может быть представлена следующим образом:
- производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, отнесенных в соответствии с АПК РФ к компетенции Суда по интеллектуальным правам (ч. 1. 1 ст. 29, гл. 23);
- производство по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц (гл. 24 АПК РФ);
- производство по делам о привлечении к административной ответственности (§ 1 гл. 25 АПК РФ);
- производство по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности (§ 2 гл. 25 АПК РФ);
- производство по делам о взыскании обязательных платежей и санкций (гл. 26 АПК РФ).
В военных судах административное судопроизводство осуществляется по спорам военнослужащих и граждан, проходящих военные сборы, с органами военного управления и воинскими должностными лицами. Эти суды рассматривают также иные административные дела с участием военнослужащих и граждан, проходящих военные сборы, в том числе дела об административных правонарушениях в смысле ст. 2. 1 КоАП РФ (ст. ст. 3, 7 Закона о военных судах (с изм. 2014 г. ). Кроме того, в связи с введением в действие КАС РФ специальным законом к компетенции военных судов был отнесен еще ряд административных дел. Исходя из этого можно выделить следующие виды производств по административным делам в военном суде:
- производство по делам о защите прав и законных интересов военнослужащих от неправомерных действий (бездействия) органов военного управления, воинских должностных лиц и принятых ими решений;
- производство в Военной коллегии Верховного Суда РФ по делам об оспаривании нормативных правовых актов Правительства РФ, Министерства обороны Российской Федерации, иных федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба и которые касаются прав военнослужащих и граждан, проходящих военные сборы;
- производство по административным делам, связанным с государственной тайной;
- производство по административным исковым заявлениям о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок по делам;
- производство по делам об административных правонарушениях, совершенных военнослужащими;
- производство по делам о совершении военнослужащими грубых дисциплинарных проступков.
23. 4. Упрощенное (письменное) производство
по административным делам в общем суде
1. Понятие и общая характеристика упрощенного производства. КАС РФ устанавливает две основные формы судебного разбирательства:
- судебное разбирательство административного дела в судебном заседании в порядке устного производства (ч. 1 ст. 140). Эта судебная процедура характеризует общий порядок искового производства по административным делам, который в процессуальной теории называют также ординарным, или полным, производством;
- судебное разбирательство административного дела без проведения судебного заседания в порядке упрощенного (письменного) производства (ч. 2 ст. 140).
Эта судебная процедура содержит в себе ряд изъятий общего порядка, вызванных необходимостью упрощения рассмотрения определенных категорий административных дел в целях их оперативного, ускоренного разрешения. В частности, исследование доказательств в судебном заседании, необходимое для принятия решения (ч. 2 ст. 176 КАС РФ), в упрощенном производстве заменяется единоличным изучением материалов дела судьей в рабочем кабинете. Однако к упрощенному (письменному) производству должны применяться общие правила производства в суде первой инстанции (разд. III КАС РФ), за исключением тех изъятий и дополнений, которые выражают существо письменного разбирательства как особого вида искового производства. Упрощенное судебное производство имеет место в зависимости от особых обстоятельств (предмета, условий) и позволяет применить к определенным категориям дел более простой порядок их рассмотрения.
Упрощенные формы производства используются не только в административном, но и в гражданском, уголовном и конституционном судопроизводстве. Так, в уголовном судопроизводстве это институт особого порядка судебного разбирательства (разд. X УПК РФ), который содержит правила принятия судебного решения при согласии обвиняемого с предъявленным ему обвинением. В гражданском судопроизводстве выделяется институт упрощенного производства, предполагающий рассмотрение дел по общим правилам искового производства с особенностями, установленными гл. 21. 1 " Упрощенное производство" ГПК РФ. В АПК РФ этому виду особого производства посвящена гл. 29 " Рассмотрение дел в порядке упрощенного производства". В конституционном судопроизводстве существует процедура разрешения дела без проведения слушания (ст. 47. 1 Закона о Конституционном Суде РФ), в процессуальном плане близкая к институту упрощенного производства в судебном административном праве.
В процессуальной теории является дискуссионным вопрос о соотношении этого вида особого производства с другими видами особых производств, известных процессуальному праву. Согласно одному подходу понятие " упрощенное производство" рассматривается и используется как общее, родовое, для обозначения таких видов особых производств, как приказное, заочное и упрощенное, предусмотренных действующими процессуальными кодексами - ГПК РФ, АПК РФ и КАС РФ < 1>. В этом случае в качестве главного критерия родовидовой классификации этих производств упор делается на приоритетную цель их выделения - упрощение процедур рассмотрения определенных категорий дел путем установления особенностей и изъятий из общих правил судебного разбирательства.
--------------------------------
< 1> Талыкин Е. А. Цивилистический процесс как категория перспективного развития правовой системы // СПС " КонсультантПлюс".
В рамках другого подхода упрощение производства - это не приоритетная цель, а всего лишь средство оптимизации и совершенствования процедур судебного разбирательства. При этом в качестве приоритетной рассматривается задача ускорения судебного процесса и сокращения сроков судебного разбирательства с принятием законного и обоснованного решения. Соответственно решение этой задачи предполагает использование упрощенных процедур, способных сделать разрешение дел в судах более удобным, доступным и быстрым посредством уменьшения материальных затрат, исключения формализма, ненужных для рассмотрения отдельных категорий дел стадий, сокращения сроков судебного разбирательства. Применение такого рода процедур в современном судопроизводстве влечет не только упрощение судебного процесса, но и (что особо важно в современных условиях) его ускорение. Упрощение судебного процесса - это средство его ускорения.
Исходя из этого в отечественной науке выдвинута верная идея о том, что в качестве родовой категории должно рассматриваться понятие " ускоренное производство", объединяющее в своем содержании три формы ускоренного судопроизводства: заочное, приказное и упрощенное производства < 1>. В процессуальном законодательстве многих стран используется также понятие " сокращенное производство", которое можно рассматривать в качестве синонима ускоренного производства, поскольку ускорение судебного процесса в этом случае достигается в первую очередь за счет сокращения сроков и оптимизации процессуально-правовых средств.
--------------------------------
< 1> Папулова З. А. Ускоренные формы рассмотрения дел в гражданском судопроизводстве / Предисл. И. В. Решетниковой // СПС " КонсультантПлюс".
Характерно, что в соответствии с Положением о судах по административным делам от 30 мая 1917 г., принятым Временным правительством России, в рамках административного судопроизводства выделялись в зависимости от способа защиты полное и сокращенное производство, а также производство в порядке судебного приказа. В законодательстве ряда современных государств постсоветского пространства предпочтение отдается либо категории " ускоренное производство" (гл. 17 КАС РА), либо " сокращенное производство" (ст. 183. 2 КАС Украины).
В современных условиях одной из основных тенденций развития процессуального законодательства является сокращение срока рассмотрения дел с принятием законного и обоснованного решения. На это ориентируют и многие международные акты, в частности Рекомендация от 14 мая 1981 г. N R (81) 7 Комитета министров Совета Европы государствам-членам относительно путей облегчения доступа к правосудию и регламента Европейского парламента и Совета Европейского Союза от 11 июля 2007 г. N 861/2007 " Об учреждении европейской процедуры урегулирования споров с небольшой суммой иска". В Рекомендации, например, отмечается, что государствам-членам следует принять все необходимые меры, чтобы упростить, ускорить и удешевить судебное разбирательство по гражданским, торговым, административным, социальным или налоговым делам, а также меры в отношении неопротестованных или бесспорных исковых требований, с тем чтобы окончательное решение выносилось быстро, без ненужных формальностей, личных явок в суд или излишних расходов. При этом для споров по исковым требованиям на незначительную сумму должна быть установлена процедура, позволяющая сторонам обратиться в суд, не неся издержек, несоразмерных денежной сумме, являющейся предметом спора.
В российском законодательстве в современных условиях отчетливо проявляется тенденция развития упрощенных форм судебных производств (" сокращенного суда" ), направленная в приоритетном плане на сокращение сроков рассмотрения дел, разгрузку судов и повышение эффективности судебной защиты. Эти формы, установленные отечественным законодателем в различных отраслях процессуального права, обладают рядом общих характерных черт:
1) представляют собой такой порядок осуществления правосудия, который установлен в результате упрощения искового производства в целях его ускорения и удешевления;
2) дела рассматриваются без вызова и заслушивания сторон в укороченные процессуальные сроки; " невызывной" правовой режим этого производства способствует скорейшему разрешению дела;
3) судебное разбирательство производится без судебных заседаний и вызова сторон и в этом плане характеризуется определенными чертами заочного производства;
4) упрощенный порядок судебного процесса по сути своей является письменным производством: судебное разбирательство проводится на основании письменных доказательств, представленных сторонами; представленные доказательства исследуются судом исключительно по письменным материалам сформированного дела < 1>;
--------------------------------
|
|
|
