 |
Тема № 15. Конституционно-правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации
|
|
|
|
Учебные вопросы:
1. Понятие местного самоуправления, основные функции.
2. Принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации.
3. Правовая основа местного самоуправления в РФ.
4. Территориальная основа местного самоуправления.
5. Финансово-экономическая основа местного самоуправления.
6. Структура органов местного самоуправления, порядок их образования и компетенция.
7. Формы непосредственной демократии на уровне местного самоуправления.
8. Гарантии местного самоуправления.
9. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.
Из ч. 2 ст. 3 и ст. 12 Конституции Российской Федерации следует, что местное самоуправление является необходимой формой осуществления власти народа и составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации. Для раскрытия содержания конституционной характеристики местного самоуправления как формы народовластия следует обратиться к ст. 3, 12, 32, 130, 131, 132, 133 Конституции РФ, гл. 5 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Делая акцент на понимании местного самоуправления как формы народовластия, следует учесть, что природа местного самоуправления не сводится к нему. В системе конституционного регулирования находит отражение триединая конституционно-правовая природа местного самоуправления. К нему можно подходить в публично-властном аспекте – как особой форме осуществления населением публичной власти по месту жительства, в субъективно-личностном аспекте – как институту правового положения личности; в социальном плане – как средству самоорганизации общества, через которое обеспечивается автономия общества во взаимоотношениях с государством, т.е. как институту гражданского общества.
|
|
|
Как институт индивидуальных и коллективных прав населения местное самоуправление находит закрепление в конституционных нормах, посвященных индивидуальным и коллективным правам на местное самоуправление (ст. 24, 32, 33, 40, 41, 130-132), а также правам и свободам, реализация которых обеспечивается по месту жительства граждан, в том числе на основе средств гарантирования местным самоуправлением (ст. 24,27,32,36,40,41,43). Рассматривая местное самоуправление в качестве институционального средства развития гражданского общества, особое внимание следует уделить институтам, связанным с учреждением поселений и с территориальным общественным самоуправлением.
Под принципами местного самоуправления следует понимать обусловленные природой местного самоуправления коренные начала (идеи), лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление муниципальными делами. Данные принципы закреплены в Европейской хартии местного самоуправления, Конституции РФ, Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», других законодательных актах. Это придает принципам нормативно-правовой характер общеобязательных требований. К основным принципам местного самоуправления относятся: самостоятельность решения населением вопросов местного значения (ст. 12 и 130 Конституции); организационная обособленность местного самоуправления: его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций (ст. 12 Конституции); обеспечение деятельности местного самоуправления необходимыми материально-правовыми ресурсами (ст. 132 Конституции); многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления (ст. 131 Конституции); принцип ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением; соблюдение законности в организации и деятельности местного самоуправления; гласность в деятельности местного самоуправления; коллегиальность и единоначалие в деятельности местного самоуправления; использование местных обычаев и традиций в организации и деятельности местного самоуправления.
|
|
|
Правовую (нормативную) основу местного самоуправления в России образуют:
общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ, которые в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ являются составной частью российской правовой системы; важное значение имеет, в частности, Европейская хартия местного самоуправления (принята Советом Европы в 1985 г., ратифицирована Российской Федерацией 11 апреля 1998 г.);
федеральные конституционные законы и федеральные законы (среди которых особое место занимает ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»);
федеральные нормативные правовые акты подзаконного характера: указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, ведомственные правовые акты федеральных органов исполнительной власти (важное значение имеет, в частности, Указ Президента РФ от 15.10.1999 № 1370 «Об утверждении основных направлений политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации»);
конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (в настоящее время специальные законы приняты практически во всех российских регионах, поскольку в соответствии с п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ установление общих принципов организации местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов);
муниципальные правовые акты: уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан и др. Муниципальные правовые акты могут приниматься населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления на основании и во исполнение положений, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ. Такие акты подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования; уставы муниципальных образований подлежат обязательной государственной регистрации в органах юстиции.
|
|
|
Территориальную основу местного самоуправления составляют территории муниципальных образований. Территория муниципального образования определяет пространственный предел осуществления местного самоуправления, действия муниципальных правовых актов. ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает двухуровневую территориальную организацию местного самоуправления. Главное различие между уровнями состоит в том, что осуществление отдельных государственных полномочий может быть возложено только на высший уровень местного самоуправления.
Границы территорий муниципальных образований, а также основания для их объединения, разделения устанавливаются законами субъектов РФ.
Финансово-экономическую (имущественную, материально-финансовую) основу местного самоуправления составляют: муниципальная собственность; средства местных бюджетов; имущественные права муниципальных образований. В соответствии с ч. 2 ст. 8 Конституции РФ муниципальная собственность в Российской Федерации признается и защищается государством наравне с иными формами собственности (частной и государственной). Имущество, которое может находиться в собственности отдельных видов муниципальных образований – поселений, муниципальных районов и городских округов – несколько различается, что обусловлено предметами ведения соответствующих муниципальных образований. Субъектом права муниципальной собственности является население муниципального образования, однако осуществляют правомочия собственника органы местного самоуправления соответствующего муниципального образования. Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет), формируемый за счет различных источников: средств самообложения граждан; доходов от местных налогов и сборов; доходов от региональных налогов и сборов; доходов от федеральных налогов и сборов; дотаций, субвенций, субсидий, иных средств финансовой помощи (в том числе на безвозмездной основе) из бюджетов других уровней; доходов от имущества, находящегося в муниципальной собственности, части прибыли муниципальных предприятий; штрафов; добровольных пожертвований и иных поступлений. Финансовые полномочия осуществляются органами местного самоуправления в строгом соответствии с нормами бюджетного и налогового законодательства.
|
|
|
Серьезного внимания требует анализ структуры органов местной власти. По федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. А наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных указанным Федеральным законом.
Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставами муниципальных образований, федеральным законодательством и законами субъектов Федерации. Особо следует отметить возможность выбора разных организационных схем построения органов, осуществляющих исполнительно-распорядительную деятельность на местном уровне.
Компетенцию местного самоуправления образуют 3 группы полномочий: собственные полномочия местного самоуправления - т.е. те права и обязанности, которые признает за муниципальным образованием государство, и которые обеспечивают самостоятельное решение населением вопросов местного значения; полномочия, переданные органам местного самоуправления на договорной основе органами местного самоуправления других муниципальных образований; отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.
|
|
|
Федеральным законодательством определены многочисленные возможные формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления. К формам непосредственного осуществления населением местного самоуправления законодатель относит местный референдум, муниципальные выборы, голосование по отзыву депутата (члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления), голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, сходы граждан; к формам участия населения в осуществлении местного самоуправлении – территориальное общественное самоуправление, правотворческую инициативу, публичные слушания, собрания, конференции и опросы граждан, обращения граждан в органы местного самоуправления. Статья 33 Федерального закона № 131-ФЗ подразумевает, что перечень данных форм народовластия неполный и может быть расширен в региональных и муниципальных правовых актах.
Особого внимания при изучении этой темы заслуживают конституционные гарантии местного самоуправления в РФ, без которых местное самоуправление невозможно. Поэтому следует уделить пристальное внимание таким конституционным гарантиям местного самоуправления, как право на судебную защиту; право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти; обязательность решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления; рассмотрение обращений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.
В научной литературе гарантии местного самоуправления также подразделяют на политические, юридические и экономические.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» устанавливает круг субъектов, перед которыми органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность. Так, органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность: перед населением муниципального образования; перед государством; перед физическими и юридическими лицами. В главе 10 указанного Федерального закона определены основные формы данной ответственности, основания для их применения и соответствующий порядок.
Контрольные вопросы по теме:
1. Дайте определение понятия и перечислите основные элементы системы местного самоуправления в Российской Федерации.
2. На каких уровнях осуществляется местное самоуправление в Российской Федерации?
3. Какие формы местного самоуправления предусмотрены отечественным законодательством?
4. Какие акты составляют правовую основу организации и деятельности местного самоуправления в РФ?
5.Какие органы местного самоуправления называются представительными и почему?
6. Каковы отличительные особенности коллегиальных представительных органов местного самоуправления?
7. Каковы сроки полномочий коллегиальных органов местного самоуправления?
8. Какие вопросы решают главы муниципальных образований?
9. Как формируется финансовая база местного самоуправления?
10. Как распределяются полномочия между различными уровнями местного самоуправления?
11. Какими гарантиями действующее законодательство обеспечивает местное самоуправление?
12. Какие формы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления вы знаете?
|
|
|
