Базовые понятия системного подхода 9 глава

34.Каковы особенности организации, ориентированной на рынок?

 

Глава 9

 

Система организационно-правовых форм управления

 

9.1. Структурные схемы управления собственностью в России

 

Организационно-правовые формы организаций выступают своеобразным редуктором, обеспечивающим «передачу мощности» от собственности к механизмам управления ею и, наоборот, от управления организацией - к собственности. Эти качества организаци­онно-правовым формам собственности сообщают институционально установленные и зако­нодательно закрепленные за ними юридические нормы и правила, определяющие их статус в системе экономической организации общества и делающие их конкретными юридическими лицами, субъектами экономических отношений.

Специфика той или иной организационно-правовой формы собственности определяет набор необходимых методов и приемов управления данной собственностью. Именно эти методы характеризуют степень жесткости, сопряжения собственности и управления.

Гражданский кодекс РФ позволяет выстроить систему объектов управления собствен­ностью, приведенную на рис. 9.1.

Рис. 9.1. Структура собственности как объекта управления: З - земля и другие природ­ные ресурсы; И - имущество унитарных предприятий и учреждений, паи и доли; К - казна (бюджет и все остальное); Л - личная собственность; ИП - индивидуальное предпринима­тельство; Х - хозяйство без образования юридического лица; П - производственные коопе­ративы; НО - некоммерческие организации; О - общества; Т - товарищества.

 

Рассматривая второй уровень системы, изображенной на рис. 9.1, заметим, что при декомпозиции муниципальной собственности существуют некоторые сложности. Дело в том, что Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах органи­зации местного самоуправления в Российской Федерации» не предусматривает разграниче­ние муниципальной собственности, хотя существует несколько мнений об уровнях местного самоуправления и, следовательно, каждый уровень управления ставит вопрос о передаче причитающейся ему собственности, которой он хотел бы управлять или по крайней мере реализовывать свои властные полномочия.

Так, одни исследователи считают, что многоуровневое местное самоуправление должно состоять из таких элементов, как микрорайоны в городах, деревни, села (первый уровень) и сельсовет, район, город - второй уровень. Другие высказывают точку зрения, при которой местное самоуправление может иметь отчетливо выраженную территориальность. Оно осуществляется только там, где реально проживают люди, т. е. в селах, деревнях, поселках и городах до определенной величины. Всякие объединения сел и городов преследуют административные, экономические и другие цели, но не создают нового пространственного ареала местного самоуправления.

На практике с проблемами разграничения объектов управления сталкиваются все юри­дически оформившиеся органы самоуправления всех уровней: по поводу центральных рай­онных больниц, расположенных в городах, спорят город и район, а муниципалитеты в городах районного подчинения или в районах крупных городов требуют наделить их соот­ветствующим муниципальным имуществом, расположенным на их территории. И надо ска­зать, процесс этот должного разрешения не получает.

Разграничение же государственной собственности по уровням (федеральный уровень и областной) регламентировано достаточно полно. Процесс этот идет непрерывно, исходя из принципа, по которому все изначально объявлено федеральной государственной собствен­ностью, но по просьбе субъекта Федерации часть собственности (не входящей в перечень имущества, относящегося исключительно к федеральной собственности) может быть пере­дана в государственную собственность субъекта Федерации решением Правительства РФ.

Состав муниципальной собственности также может формироваться из состава госу­дарственного имущества субъекта Федерации, по его решению в ответ на просьбу о передаче со стороны муниципалитета. Кроме того, существует перечень объектов, которые по факту считаются муниципальными в процессе разграничения государственной собственности.

Рассмотрим более подробно структуру муниципальной собственности (рис. 9.2).

Рис. 9.2. Структура муниципальной собственности

 

Как видим, в состав муниципальной собственности входит земля, во-первых, как почва, обеспечивающая сельскохозяйственную деятельность, во-вторых, как поверхность для размещения различных объектов и, в-третьих, как место нахождения природных ресур­сов и т. д.

Кроме земли, в структуре собственности выделены имущество и казна. И если иму­щество состоит из собственности, закрепленной за юридическими лицами (учреждениями и унитарными муниципальными предприятиями), то казна представляет собой бюджетные средства и все остальное, что не вошло в состав объектов земли и имущества [22].

Подобный подход позволяет системно представить собственность муниципального образования и избежать ошибок при разработке местных законов по управлению муници­пальной собственностью.

 

9.2. Модель структуры государственного управления экономикой

 

Известно, что смешанная экономика имеет своей материальной основой многосек­торную систему хозяйства, главным признаком которой является плюрализм форм соб­ственности. В этой связи поддержание определенного баланса между различными формами собственности, позволяющими хозяйствующим субъектам наиболее успешным образом конкурировать друг с другом, является одной из важных задач современного государства.

Выступая как отношение государства к капиталу, государственная собственность в то же время оставляет само предприятие, куда вложен капитал, достаточно свободным от госу­дарства, - взаимоотношения между предприятием и государством строятся и регулируются на основе закона.

Таким образом, разгосударствление общественной собственности, произошедшее в России, сузило размеры государственного сектора экономики и создало многообразные негосударственные формы имущественных отношений. Это привело к тому, что:

1) государство перестало быть монопольным собственником всего имущественного комплекса страны и его единственным управляющим;

2) наряду с сохранением объектов прямого государственного управления (государ­ственной собственностью) сформировался негосударственный сектор экономики, по отно­шению к которому государство может осуществлять лишь общерегулирующие функции;

3) падение значения роли государства как субъекта, управляющего экономическими процессами, в связи с уменьшением размеров государственного сектора, компенсируется возрастанием роли и функций участников общественного производства в регулировании хозяйственных процессов;

4) изменение соотношения таких функций государства, как прямое управление иму­щественным комплексом (натурально-вещественное) государственного сектора и косвенное его регулирование (денежно-стоимостное), в условиях становления рынка наблюдается тен­денция к возрастанию доли денежно-стоимостных функций в арсенале средств и механиз­мов воздействия государства на экономику.

Если говорить об управлении государственным имуществом, то там, где государство является собственником и само осуществляет управление своим имущественным комплек­сом, т. е. является хозяйствующим субъектом, его воздействие на экономические процессы может быть наиболее существенным. В этом качестве государство и планирует, и регулирует воспроизводство своей собственности, интересы реализации которой связаны с выполне­нием общегосударственных задач и экономической целесообразностью. Б. З. Мильнер [41] считает, что по отношению к предприятиям, находящимся под прямым государственным управлением, государство как собственник должно использовать всю гамму доступных ему методов и средств. К ним можно отнести: субсидии и льготы, государственные инвестиции, закупки для государственных потребностей и пр. Правительство делегирует министерствам такие права, как: заключение договоров с руководителями предприятий, организаций; утвер­ждение уставов предприятий, организаций; заключение договоров аренды имущества и учредительных договоров; другие функции (например, представительство интересов, орга­низация акционирования, учреждение предприятий) с согласия хозяйствующих субъектов.

Правда, подобная система «делегирования полномочий» не обеспечивает должного эффекта от использования государственной собственности, более того, государство является фактически единственным собственником, «отстраненным» от распределения и присвоения доходов со своих средств производства, а имущество его стало менее управляемым. Наи­более перспективным является введение в практику института поверенного в полномочиях государства в отношении его собственности, базирующегося на договоре между собствен­ником и поверенным.

Как же в этом случае государство управляет закрепленными пакетами акций, кото­рые размещены в России почти на 2000 предприятиях? Как свидетельствует статистика, все 100 % представителей государства - это чиновники, которые по совместительству (без оплаты), естественно, плохо выполняют данную функцию. Основные недостатки инсти­тута представителей государства следующие: нерегулярная работа в акционерном обще­стве; самоустранение министерств и ведомств от работы по назначению представите­лей государства; нерегулярная отчетность представителей государства; самоустранение представителей государства по причине недостатка полномочий по воздействию на теку­щую деятельность акционерных обществ; нарушение представителями государства порядка согласования своих действий в органах управления; нарушение представителями государ­ства полученных инструкций и голосования; слабая профессиональная подготовка управля­ющих; противоречие с Федеральным законом от 27 мая 2003 г. «Об основах государственной службы в Российской Федерации» в части выполнения чиновниками своих функций упра­вляющих.

Там же, где государство выполняет только функции регулирования, его воздействие на экономические процессы внешне менее эффективно по сравнению с прямым управле­нием. Это касается выполнения рекомендаций экономических прогнозов; соблюдения «пра­вил игры» в рыночной системе хозяйствования; выполнения налоговых обязательств и тре­бований, предусмотренных таможенными правилами, и т. д.

Определяющим в данной ситуации становится тот факт, что государство уже не может навязать собственнику, что производить и сколько, как производить и для кого, поскольку последний ориентируется не на директивы государства, а на ценовые сигналы, которые подает собственнику рынок. Тем не менее участие государства в развитии экономики велико и, как видно из фрагмента структурной схемы, изображенной на рис. 9.3, описание функций государства может охватывать все стороны деятельности граждан и юридических лиц.

Известно, что макроэкономическое равновесие, обеспечивающее стабилизацию эконо­мики и рост национального дохода, достигается равновесием между доходами и расходами общества как проявлением определенного соотношения между совокупным предложением (созданным национальным доходом) и совокупным спросом (использованным националь­ным доходом). Но это равновесие, как его определил Дж. М. Кейнс в своей книге «Общая теория занятости, процента и денег», не может обеспечиваться конкурентно-рыночными механизмами и обязательно требует вмешательства государства.

Выяснение меры в соотношении рыночного и государственного регулирования хозяй­ственных процессов в смешанной экономике отнюдь не исключает их тесного единства, вза­имообусловленности и переплетения. Высшей формой такой диалектической взаимосвязи выступают взаимопереходы одной формы регулирования в другую. Так, государственные предприятия находятся под непосредственным влиянием частного сектора, а государство создает условия для функционирования конкурентно-рыночного механизма, стимулируя научно-технический и социально-экономический прогресс с помощью инструментов кре­дитно-финансовой политики.

У государства много обязанностей и прав в области экономики по отношению к обще­ству в целом. И, несмотря на то что доля государственной собственности составляет только треть всех активов страны, доля государственных расходов по отношению к ВВП соста­вляет около половины. Если же учесть все виды льгот и другие формы поддержки населения и предприятий, применяемые административные ограничения на федеральном и местном уровнях, то окажется, что государство присутствует едва ли не всюду.

Рис. 9.3. Фрагмент структурной схемы функций государства

 

В связи с этим следует уточнить функции государства, которые оно выполняет в эко­номической жизни страны как политик, хозяин, собственник и гарант.

Прежде всего как субъект политической власти государство декларирует цели и задачи хозяйственного развития страны, его основные приоритеты и те «правила игры», по которым должны функционировать все участники хозяйственной деятельности в системе рыночных отношений.

Как субъект хозяйственной деятельности государство представлено Министерством экономического развития и торговли РФ и его органами, решающими оперативно-хозяй­ственные задачи по обеспечению структурной перестройки экономики, поддержке пред­принимательства, проведению научно-технической и инвестиционной политики, участию в международном разделении труда, внешнеэкономическим связям и т. п. Государство нала­гает ограничения на правомочия собственников как путем контроля (например, в отноше­нии участников рынка ценных бумаг - ограничения прав собственников на осуществление эмиссий акций и строгая регламентация их проведения; регистрация участников рынка цен­ных бумаг и лицензирование деятельности на указанном рынке; обязательное проведение аудита и т. д.), так и путем непосредственного вмешательства государства в права собствен­ника (например, национализация отдельных предприятий и даже целых отраслей).

И наконец, функция гаранта, в качестве которого выступает государство, закрепляет за ним функции обеспечения национальной, военной и экономической безопасности и реше­ния задач по сбалансированию общественных интересов посредством защиты принципа социальной справедливости, прав и обязанностей граждан. Таких сфер три: регулирование рынка, восполнение недостатков рыночной системы и перераспределение доходов в пользу малоимущих.

Регулирование рынка включает контроль работы правовых институтов, обеспечиваю­щих функционирование рыночного механизма. Для этого Правительство РФ ведает судеб­ной системой, обеспечивающей выполнение таких законов, как: о правах частной собственности; о свободной конкуренции; запрещающий деятельность монополистических союзов и объединений; об интеллектуальной собственности и охране коммерческой тайны; регули­рующие функционирование денежно-кредитной системы и др. Без этих законов и государ­ственного контроля над их исполнением рыночная экономика превратилась бы в бессиль­ную и «дикую» стихию товарно-денежных отношений.

Об восполнении государством недостатков рыночной системы (и наоборот) в свое время точно подметил Л. И. Абалкин: «Обычно роль государства в экономике связывается с несовершенством и пороками рынка, которые государство должно компенсировать. Рынок несовершенен. Вот если бы он был совершенен, то роль государства в экономике сводилась бы к нулю... или, наоборот, рынок нужен для того, чтобы компенсировать пороки и несо­вершенство государственного регулирования». Словом, и рынок, и государство, взятые в отдельности, несовершенны, но их сочетание компенсирует недостаток одного и другого. Рассмотрим две проблемы, порождаемые рынком.

Первая проблема - нечеткость прав собственности у агентов рыночных отношений, что приводит к появлению целого ряда внешних издержек (экстерналий), как положитель­ных, так и отрицательных. Отрицательные экстерналии - это «безнаказанные» формы нане­сения ущерба одним агентом отношений другому, влекущие за собой финансовые послед­ствия (штрафы, например) за причиненный ущерб. Примерами могут служить загрязнение окружающей среды (ничейной), отрицательно сказывающееся на здоровье людей и усло­виях производства, что требует от государства принятия законов об охране окружающей среды и контроля за их соблюдением.

Положительные экстерналии связаны с благоприятным внешним эффектом. Так, госу­дарство субсидирует фундаментальные научные исследования, реализуя, тем самым, право ученого на самостоятельное, свободное занятие наукой. Открытие ученого в области фун­даментальных наук, как правило, не может быть оценено по его реальной значимости. Эта значимость важна теоретически, а на практике проявляется (или нет) только с течением вре­мени. Другими словами, рынок не стимулирует фундаментальные исследования, поскольку ученые не могут немедленно воспользоваться результатами своих открытий. Авторские права ученого должны быть защищены системой государственного патентного права.

Таким образом, как отрицательные, так и положительные экстерналии, будучи поро­ждением несовершенства рыночных механизмов (собственности, ценообразования, защиты авторских прав), требуют государственного регулирования.

Вторая проблема, вырастающая также из несовершенства рыночного механизма и требующая государственного регулирования, связана с появлением общественных товаров, обладающих одним или двумя специфическими свойствами. Таких товаров два вида - неис-ключаемые и неконкурентные.

Неисключаемые, т. е. товары, обладающие способностью удовлетворять обществен­ные потребности без оплаты его каждым отдельным потребителем. Исключить эти товары из общественного потребления нельзя, и потому государство должно нести расходы на их производство. Это системы государственной обороны, охраны правопорядка, здравоохране­ния и т. д.

Неконкурентный товар, будучи потреблен (использован) одним человеком, не теряет своей ценности для других. Это, например, заповедники, парки и другие объекты обще­ственного пользования.

Для постоянного и качественного воспроизводства общественных товаров правитель­ство облагает население налогами.

Еще одна функция государства заключается в перераспределении доходов населения в пользу малоимущих. Необходимость такой меры вызвана влиянием рыночных механизмов на рост социальной несправедливости в распределении доходов между людьми, а также эко­номическими потрясениями, которые периодически ухудшают социальное положение раз­личных групп населения. Поэтому государство в лице правительства должно брать на себя как поддержку малоимущих, так и страхование той части населения, которая понесла серьез­ные экономические потери.

 

9.3. Модель муниципального самоуправления

 

В начале XXI в. исследователям проблем местного самоуправления стало ясно, что правительство страны не может эффективно управлять территориями из Центра без учета различий в местных условиях; без использования разнообразия идей и методов, выработан­ных на местах; без делегирования полномочий на места по вопросам, отражающим разно­образные интересы граждан. Однако господствовавшая в то время «государственная» тео­рия (к которой, кстати, склонялись и советские ученые) предусматривала самоуправление на местах как одну из форм государственного управления, реализуемую под надзором цен­трального правительства. Кроме того, была распространена и идея о том, что компетенция органов самоуправления состоит как бы из собственной и порученной правительством ком­петенции.

Самоуправление рассматривалось как форма участия граждан в управлении, и в то же время самоуправлению поручался ряд функций государственного управления, осуществля­емых под контролем государственных органов. Для теоретиков же создания бесклассового общества было естественным видеть ситуацию, в которой все трудящиеся граждане привле­кались к участию в управлении государством, что называется, без отрыва от производства. Однако вряд ли каждый член общества способен и добровольно желает управлять государ­ством, хотя участие в управлении планировалось превратить в потребность каждого члена общества.

Российским законодательством впервые было проведено четкое разграничение компе­тенции представительной и исполнительной властей. Самоуправление после принятия соот­ветствующего закона должно было способствовать пробуждению инициативы и «творчества масс», которое могло проявиться в развитии общественного самоуправления и в предста­вительном характере, территориальном принципе организации и деятельности, а также в общественной форме и самоуправленческой по содержанию природе. Организации подоб­ных общественных форм местного самоуправления должны были образовываться самим населением для решения своих проблем. Эти формы, по мнению специалистов, отличаются от других общественных объединений граждан, так как имеют свои задачи и цели.

Динамика становления гражданского общества в значительной мере определяется системой местного самоуправления, которая в меньшей степени формируется снизу, а в основном вводится в российскую действительность решениями государственных органов. Так, примером «насаждения сверху» реформ самоуправления может служить введение орга­нов территориального общественного самоуправления. Здесь просвечивает и нечто дру­гое - стремление перенести множество задач собственно муниципального управления на плечи самих жителей. Во множестве городов обе ветви местной власти поспешили учредить «сверху» комитеты или советы территориального общественного самоуправления, при этом вольно или невольно размыв индивидуальность таких комитетов или советов, сложившихся по инициативе жителей и сумевших сохраниться.

Полноценный же субъект местного самоуправления - это все местные граждане, пред­ставленные как в персонифицированной форме, так и огромным разнообразием формаль­ных и неформальных объединений этих же граждан. Отсюда следует, что полноценной была бы система формальных, в том числе и институциональных, и неформальных объединений граждан, обеспечивающая в какой-либо степени самоуправление собственностью на терри­тории.

Опыт союзов художников, писателей, инженеров, учителей и т. д. свидетельствует о потребности их членов защищать свои профессиональные интересы на территории прожи­вания и о наличии неких навыков в этом деле. Неполитические объединения людей (потре­бительская кооперация, жилищные кооперативы или товарищества собственников жилья) по своему назначению должны пробуждать самодеятельное поведение населения, однако на практике это происходит не часто.

Однако местное самоуправление существует в гражданском обществе не только для непосредственно муниципального управления (распоряжения муниципальным имуще­ством, формирования местной нормативной базы, решения вопросов текущей жизни и т. д.), но и для исполнения делегированных государством полномочий (функций по обеспечению государственных стандартов в образовании, социальной поддержке, экологии и т. д.), а также для развития человеческого потенциала и самой территории. Тем самым обеспечивается обратная связь местного самоуправления с местным сообществом.

В то же время государство, издав законы, могло бы и устраниться от решения проблем на местах. Но идет ускоренная передача объектов соцкультбыта от предприятий в муници­пальную собственность, существует стартовое неравенство экономических и культурных возможностей регионов, указанным процессам сопутствует низкая собираемость налогов, при этом только один регион из восьми является донором. Все это не позволяет государству, не исправив ситуацию, оставить регионы один на один с их проблемами. К тому же госу­дарство служит гарантом местного самоуправления.

Перспективы формирования муниципальной экономики прежде всего зависят от раци­онального использования муниципальной собственности, а также других форм собственно­сти, расположенных на территории муниципального образования. Так, по мнению экспертов Леонтьевского центра, налогообложение недвижимости может дать до 70 % местного бюд­жета. Самостоятельность городских властей зиждется на муниципальной собственности, и в первую очередь на недвижимости. В этом смысле необоснованным представляется пред­ложение некоторых исследователей о передаче полномочий по управлению муниципальной собственностью государству в лице какого-либо органа власти.

 

9.4. Институциональная система управления организациями

 

Наибольший интерес для рассмотрения объектов собственности представляет соб­ственность физических и юридических лиц.

Собственность физических лиц (граждан) может быть представлена в виде личной собственности, собственности индивидуального предпринимательства и индивидуальных фермерских (крестьянских) хозяйств. Две последние формы собственности относятся к предпринимательской деятельности граждан [29], которые могут осуществлять деятель­ность без образования юридического лица, но с обязательной государственной регистра­цией.

Личная собственность граждан как объект гражданских прав [29] может представлять собой вещи, работы и услуги, информацию, результаты интеллектуальной деятельности и нематериальные блага. Структуру объектов личной собственности (собственности физиче­ских лиц) можно представить в виде декомпозиции трех составляющих (рис. 9.4): собствен­ность в виде имущества, результаты интеллектуальной деятельности и собственность в виде действий (т. е. в виде совокупности вещей, идей и поступков).

Подобное агрегирование оправдано тем, что информация является результатом интел­лектуальной деятельности, а работы (услуги) и нематериальные блага (достоинство лично­сти, честь и доброе имя и т. д.)

Рис. 9.4. Структура объектов собственности физических лиц

 

В отношении собственности юридических лиц (структура объектов собственности юридических лиц представлена на рис. 9.5) можно сказать лишь то, что она в начальный момент складывается из взносов учредителей, и это может быть всем чем угодно, лишь бы взнос (вклад) учредителя мог быть оценен в денежном выражении и согласован с остальными учредителями (т. е. все те же вещи, идеи и поступки). Характеристика организационно-правовых форм юридических лиц представлена в табл. 9.1.

Рис. 9.5. Структура объектов собственности юридических лиц

 

По своему правовому положению коммерческие организации разделяются на хозяй­ственные товарищества и общества, производственные кооперативы, государственные и муниципальные унитарные предприятия.

Хозяйственные товарищества и общества - это коммерческие организации с устав­ным капиталом, разделенным на доли (вклады) его участников. Хозяйственные товарище­ства могут быть организованы в форме полного товарищества или товарищества на вере; хозяйственные общества - в форме акционерного общества (АО); общества с ограниченной или дополнительной ответственностью (ООО или ОДО).

Полное товарищество - объединение двух лиц и более, которые на основании заклю­ченного между ними договора занимаются предпринимательской деятельностью от имени товарищества и несут ответственность по его обязательствам всем принадлежащим им (а не только товариществу) имуществом. Форма полного товарищества чаще всего применяется для мелких и средних предприятий.

Товарищество на вере (коммандитное товарищество) - объединение двух и более лиц для осуществления предпринимательской деятельности, в котором одни участники (пол­ные товарищи) несут ответственность по делам товарищества как своим вкладом, так и всем своим имуществом, а другие (коммандитисты, или вкладчики) - только своим вкладом. Представлять товарищество и заключать сделки от его имени могут только полные това­рищи, но не вкладчики.

 

Таблица 9.1Характеристика организационно-правовых форм юридических лиц

 

Общество с ограниченной ответственностью - форма объединения капиталов одного или нескольких лиц. Уставный капитал общества в соответствии с учредительными документами разделен на доли определенных размеров: участники такого общества не отве­чают по его обязательствам и несут риск убытков, связанных с деятельностью общества, в пределах стоимости внесенных ими вкладов. Общество с ограниченной ответственно­стью не обязано предоставлять публичный отчет, а также публиковать свой устав, данные о балансе, изменениях размера капитала.

Общество с дополнительной ответственностью учреждается одним лицом или более. Его участники несут солидарную ответственность за убытки, связанные с деятель­ностью общества. Общество с дополнительной ответственностью создается и действует на основании учредительного договора и устава; если оно создано одним лицом, то только на основании устава.

Хозяйственное общество считается дочерним, если другое (основное) хозяйствен­ное общество или товарищество имеет возможность определять его решения. На основ­ное хозяйственное общество или товарищество возлагается полная или субсидиарная ответ­ственность за результаты деятельности дочернего хозяйственного общества.

Хозяйственное общество считается (признается) зависимым, если другое (участвую­щее в его делах) общество имеет более 20 % голосующих акций или 20 % уставного капи­тала общества с ограниченной ответственностью. Участвующее общество должно в обяза­тельном порядке опубликовать сведения о зависимых хозяйственных обществах.

Предыдущая123456789101112131415Следующая

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: